九二一後十年，法治倒退談風災條例與災民主體

2009/08/22

苦勞網特約記者,苦勞網實習記者

莫拉克風災剛滿兩週，行政院已經把《莫拉克颱風災害重建特別條例草案》準備好，預計下週召開立法院臨時會，搶著通過，這是繼2003年SARS危機後，另一次重大災難沒有經過「緊急命令」階段，直接以「暫行條例」或「特別條例」規範救災、災後相關事宜的事件。2003年3月14日，台灣傳出首起SARS病例、4月24日和平醫院封院，5月2日總統公佈《嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例》；對比1999年9月21日發生的九二一震災，一直到2000年2月3日，歷經四個多月時間，才正式公告的《九二一震災重建暫行條例》來說，這種模式，進入暫時性的特別法規範的時間要短上許多。

震災風災條例差別在災民的主體性

不過，與SARS不同的地方是，風災過後面臨的「重建」問題要複雜得多，像這樣倉促的立法過程，能否妥善規範未來3年重建所需的事項，實在令人懷疑；更大的問題是，目前在各受災嚴重地區，災民們還在救災、尋親，根本未及思考重建問題，政府卻已經從上而下訂好了的規範。

在震災中，即便屋倒人亡，可是土地還在，而附著於土地上面的人際關係也還在，災民們從帳篷區、遷移入組合屋，原來的村落、社區連繫沒有消失，加上震災不論都市、鄉村或原住民部落都普遍而均質地受災，災後，在既有的社會脈絡下，發展出災民組織；在「九二一條例」立法的過程中，諸如「全國民間災後重建協調監督聯盟（全盟）」、「九二一大地震受災戶聯盟（災盟）」等整合性的組織也已經出現、並且對法案施壓（參見2000/1/11苦勞評論：「重建暫行條例」朝野協商版分析）。

而以目前受災最嚴重的高雄縣甲仙、桃源、那瑪夏三鄉為例，災民被直昇機撤下來，都還各自分散，族人都還湊不到一起，遑論組織，或思考其重建的需求，加上原本弱勢的原住民部落，即便在震災中，都已經是被忽略的一群（參見：批判風災重建條例系列之三），這是此次「風災條例」的一個重要背景，在這個背景下，只見到馬政府不斷地遂行其「空白授權」擴張行政力量的意志，卻一點也嗅不到來自災民主體的重建的味道。

震災在「暫行條例」中，跳脫行政區劃的疆界，以各種不同態樣的「社區」為主體，可以成立「重建推動委員會」，這沒有出現在「風災條例」裡，短短二十條條文，甚至根本看不到「社區」二字。目前政府的思惟，是假「把山林還給自然」為名，把人趕下山（參見苦勞評論誰有資格把山林還給大自然？），至於未來災民棲身之所，便由政府及慈善團體統包，在九二一震災中，勞委會曾經規劃「以工代賑計劃」，由鄉鎮市提出派工計劃，讓災民實際參與重建（請參閱1999/11/2苦勞評論：「以工代賑」的能與不能），在「九二一條例」中，規定重建工程必須僱用三分之一以上災民（第25條第2項），但是在風災條例裡，只規定要優先僱用災民、政府給予獎勵（第10條），規範的效力天差地遠。

偷渡空白授權法律為政權所好

把人留下來，災區才能真正重建，因為需要重建的不只是房舍，而且是災民的社會關係、文化與社區組織，而讓災民在重建的過程中，以社區的重建為其工作的內容，同時可以滿足經濟需求，不需要離鄉背井去討生活，這樣才能把人留住，這是一個重點；尤其在這一次的重災區，受災的魯凱族人、布農族人、阿美族人，還有平埔族的西拉雅族人…等。有許多災區的確已經殘破、危險，不可能期待一定要原地重建，但是，如何在過程中，重新凝聚族人的看法、找尋適合的重建方式、保存其傳統領域與過去的生活，這非常關鍵，否則，這個「重建」的過程，對這些部落來說，將形同「滅族」，是更大的土石流。

但是政府的思維與此恰恰相反，條例第12條規定各級政府「得就災區安全堪虞或違法濫建之土地，劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村，並予適當安置。」將「強制遷村」正式法制化，這是這段時間以來，馬英九動輒強調「是他們不肯撤」，從「強制撤離」的正當性，過渡到「強制遷村」的具體落實，所謂「限制居住」等手段，這種對犯罪嫌疑人所採取的措施，也用在災民身上，政府的思維已經不只是「由上而下」，而且是極權式的。

九二一條例「排除適用」大部份的規定明確：	Ex.第32條：直轄市、縣 (市)政府推動災區社區重建，涉及都市計畫之擬定或變更者，得於實施區段徵收後再行配合辦理，不受都市計畫法第五十二條規定之限制。
風災條例的規定空泛、目的不明：	Ex.第13條：辦理安置災區災民所需之土地，於一定規模以下，經土地使用、地質、環境影響評估、水土保持及水利等機關會勘認定安全無虞者，有關土地變更事項，不受區域計畫法、都市計畫法、國家公園法、環境影響評估法、水土保持法及其他相關法規規定之限制；其一定規模、安全無虞之認定原則、不受有關法規限制之範圍及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。

類似這樣暫時性的特別法，本來就有排除一般法律的性質，但是不能不注意到仍然必須俱備符合目的性的「比例原則」，在條例裡，對諸如《勞動基準法》、《就業保險法》、《勞工退休金條例》、《區域計畫法》、《都市計畫法》、《國家公園法》、《環境影響評估法》…等排除適用的規定方式，都是一口氣把整部法律都排除適用，讓人難以捉摸其排除適用的目的，結果只是造成行政擴權、任意行事；這與九二一條例中，大部份排除適用的規定，都有明訂出是排除哪一條，有很大的不同。在風災條例裡，充斥各處的，是把法律整個排除之後，留下「由主管機關定之」的無限空間；九二一震災過去十年，兩相比較，實在讓人無法理解，何以台灣的「法治」竟如此向後倒退？

應持續關注並支持災民的集體行動

從風災發生以來，一連串對政府救災能力的指責，固然有其高度的正當性，但也產生社會容許政府「便宜行事」的錯誤期待，「為什麼要住在那麼危險的地方？」的印象，更給予政府以絕對權力任意行事的民粹力量，對比九二一災後，由於災區廣大，政府一時也陷入癱瘓的狀態，災民組織相對較強，在災後重建上，也相對有能力維持一定尊嚴；而此次風災，政府的無能出於漫不經心，等到它覺醒過來，效率反而表現在政權的鞏固上。

不過，話說回來，在災民還來不及形成具有集體性的組織、產生主體性之前，本來也難以期待當權者會有什麼善意，來尊重災民的主體；也如前面所分析的，風災之後，災民主體的形成較之震災，是一個更艱辛的過程；風災後，社會也發揮支援救災的熱情，而現在正當災民社區人際網絡重建、重塑主體的關鍵時刻，我們也提出此一重大課題，請大家持續關注、支持災民主體力量的出現與後續的行動。

關於《莫拉克颱風災後重建特別條例草案》與《九二一震災重建暫行條例》的比較整理

（苦勞網特約記者徐沛然、苦勞網實習記者易禹昕）

一、《九二一震災重建暫行條例》中對於程序簡化的部份較為細緻

	莫拉克颱風災後重建特別條例草案	九二一震災重建暫行條例
有關砂石	第十五條各級政府辦理災後所需水資源、防洪重建工程、水庫營運安全與河川、野溪通洪等之疏濬及疏濬產生土石之填復、暫置，不受土地管制、森林保護等相關法規及水土保持法第十二條、第十九條規定之限制。但其填復及暫置，仍應依水土保持法第八條規定實施必要之水土保持處理及維護；其土石暫置地點，於災後有永久置放之必要者，應依相關法規規定補辦程序。	第六十一條各級政府機關興建或經其核准興建受災戶臨時住宅、重建社區、重建災區交通、教育及其他公共工程、採取重建所需砂石、或設置土石方資源堆置處理場，依水土保持法第十二條至第十四條規定應先擬具水土保持計畫者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，由該目的事業主管機關會同同級水土保持主管機關審核及監督。
電線及水管等公共工程之規定	第十六條因颱風受損須進行輸電線路或自來水管線之興建、架設，得依既有或規劃路線先行使用土地及進行重建工程；其因塔基、管線流失或短期無法復建完成者，得移位重建，不受國有財產法第五十條及電業法第五十條、第五十一條規定之限制；其工程用地之取得，不受都市計畫法第五十二條及土地法第二十五條規定之限制。辦理前項重建工程，依水土保持法第十二條至第十四條規定應先擬具水土保持計畫者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，由經濟部會同行政院農業委員會審核及監督。	第六十二條各級政府機關執行災區交通及其他公共工程之重建或輸電線路之重建、興建，得依下列規定辦理︰一、為維持交通順暢，得逕於河川區域內施設跨河道便橋、便道，或改建、修復、拆除既有跨、穿越水道或水利設施底部建築物，不受水利法第七十二條、第七十二條之一規定之限制。但改建或修復者，仍應於施工前將其設計圖說送水利主管機關備查。二、重建、興建需使用林業用地，應依森林法第六條、第九條至第十一條、第十五條及第二十五條之規定辦理者，得簡化行政程序，相關程序由行政院農業委員會定之。
安置重建的部份	第十三條辦理安置災區災民所需之土地，於一定規模以下，經土地使用、地質、環境影響評估、水土保持及水利等機關會勘認定安全無虞者，有關土地變更事項，不受區域計畫法、都市計畫法、國家公園法、環境影響評估法、水土保持法及其他相關法規規定之限制；其一定規模、安全無虞之認定原則、不受有關法規限制之範圍及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。前項土地為公有或公營事業機構所有者，公有土地管理機關或公營事業機構得無償提供土地使用權，供政府或經政府認可之民間單位興建房屋安置災民。	第六十三條各級政府機關興建或經其核准興建受災戶臨時住宅、重建社區或重建災區交通、教育及其他公共工程，依環境影響評估法應實施環境影響評估者，得以提出環境影響因應對策替代環境影響說明書送審，不受環境影響評估法第七條第三項及第八條至第十三條規定之限制。

二、目前《莫拉克颱風災後重建特別條例草案》中規定都是硬體設施的部份，對於軟體部份都沒有規定，《九二一震災重建暫行條例》裡面軟體的部份大都規定在「第二章災區社區重建」

	莫拉克颱風災後重建特別條例草案	九二一震災重建暫行條例
原住民部落重建	無特別規定	第二十條災區鄉村區、農村聚落及原住民聚落重建，應配合其風貌及居民意願，並得以土地重劃、區段徵收等方式辦理。其重建作業規定，得分別由內政部、行政院農業委員會及原住民委員會定之。
心理重建等	無特別規定	第二十二條縣 (市)政府應自行或委託其他機關、社會福利機構或團體，於各災區鄉(鎮、市) 設立生活重建服務中心，提供居民下列服務：一、福利服務：對失依老人、兒童少年、身心障礙者、變故家庭、單親家庭、低收入戶、原住民或其他弱勢族群之生活需求，提供預防性、支持性與發展性之服務。二、心理輔導：提供居民、學校師生及救災人員個別式與團體式之諮商輔導及協助醫療轉介。三、組織訓練：協助發展社區組織，辦理重建服務人員有關社會福利、心理重建等相關教育與訓練。四、諮詢轉介：提供居民有關福利措施、就業、法律、申訴、公共建設、產業重建、社區重建及其他重建相關服務與資訊之諮詢、轉介與媒合。
就業服務	第八條災區失業者經向公立就業服務機構辦理求職登記，未能推介就業或安排參加職業訓練者，得推介至政府機關（構）或非營利團體（以下合稱用人單位）從事臨時性工作，並發給臨時工作津貼，不適用勞動基準法、就業保險法及勞工退休金條例之規定。前項災區失業者之資格、臨時工作期間、工作津貼請領條件、期間、數額及其他應遵行事項之辦法，由行政院勞工委員會定之。	直轄市、縣（市）勞工行政主管機關應將災區失業者資料提供當地公立就業服務機構，作為推介就業或安排參加職業訓練之依據。直轄市、縣（市）勞工行政主管機關應辦理災區失業者就業服務及職業訓練資訊之提供及媒合，協助災區失業者就業，對於負擔家計之婦女、中高齡者、身心障礙者、原住民、生活扶助戶中有工作能力者及青少年，應訂定符合其需求之特別職業訓練及就業服務方案。災區失業者經向公立就業服務機構辦理求職登記，未能推介就業或安排參加職業訓練者，得推介至政府機構或非營利團體從事臨時性工作，並發給臨時工作津貼。前三項災區失業者之資格、就業服務、職業訓練、臨時工作期間、臨時工作津貼之請領條件、期間及數額，由行政院勞工委員會另以辦法定之，不受勞動基準法及其相關法規規定之限制。行政院勞工委員會得以就業安定基金補助災區災民經營勞動合作社，其補助之條件、程序、項目及金額等事項之辦法，由行政院勞工委員會會商行政院九二一震災災後重建推動委員會定之。