【找一條回部落的路系列二】
「中繼階段」缺席的安置政策

苦勞網特約記者,苦勞網實習記者

系列二:「中繼階段」缺席的安置政策

  • 劉光瑩(苦勞網特約記者)
  • 易禹昕(苦勞網實習記者)

莫拉克風災已發生近一個月,政府救災的反應慢半拍,有些區域緊急安置的狀況甚至仍不明朗,立法院便以迅雷不及掩耳的速度通過《莫拉克颱風災後重建特別條例》。條例的第二十條賦予了政府就災區「安全堪虞或違法濫建之土地」,逕行「劃定特定區域,限制居住或限期強制遷居、遷村」的權力,雖然表明需經「與原住居者諮商取得共識」,且「應予適當安置」。但實際上在發生的,卻是政府一邊暫緩興建中繼性質的組合屋,一邊遊說居民領取只有六個月的租屋津貼,迫使仍處於庇護階段的災民在永久屋與租屋的選項之間匆促抉擇。

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在一片慌亂的狀況下,族人被迫面臨各種困難的選擇。

初期族人分散各安置所

在風災初期,族人被直昇機接下山來,馬上上到遊覽車,被送到各處安置,高雄縣那瑪夏鄉以及桃源鄉族人,由直昇機載出災民後,第一時間內先安置在大樹鄉的佛光山、旗山鎮的順賢宮與禪淨中心等地,但因為撤離緊急,同一村的居民被分散在不同的安置地點,組織工作便成為苦差事。「南方部落重建聯盟」成員指出,有些原住民接受長老教會的安置,但卻因此被分散到其它距離較為遙遠的支會,甚至有遠如高雄市區甚至台南地區的教會,讓組織工作者或是想訪視村民的村長,得從早上開始拜訪一個又一個的安置地點,才得以和村民見到面,「往往一整天跑下來連飯都沒時間吃。」

這一個一開始凌亂的狀況,在經過部落的抗議、加上各地安置災民的寺廟,在進入農曆7月後,有舉辦各種法會的需求,也需要重新覓地,暫時安置災民,於是高雄縣政府便與南部的八軍團協調,釋出了四個營區,提供臨時安置,縣政府並訂出8月31日的底限,不僅是在寺廟中的災民,也包括教會裡的部落族人,都需要集中到這些營區去。

對於縣政府的強勢作為,梅蘭村的長老教會牧師馬成貴顯得有些無奈,災後,梅蘭村3百多位族人,大約有七成,接受長老教會的安排,安置在位於內門鄉的永興長老教會,「這個地方騰一騰,應該可以容納梅蘭村所有的人。」馬成貴說,永興教會一大片的廣場可供活動,孩子在廣場和父親打起排球,耳邊亦傳來鋼琴鍵一個個錯落的聲響,安置的條件頗佳。更重要的,是像馬成貴本身是布農族人,又是長住在部落的神職人員,加上長老教會的資源,可以提供族人心理上的安慰;不過,即便是長老教會,也沒有這樣的力量可以處理那瑪夏與桃源所有的災民,災後,長老教會赴各地(主要是佛教的)收容所接走族人、分散到各地的動作,也遭致「搶人」,以及「使族人更加分散」的批評。

慈善及宗教團體之間,存在著競爭關係,災後的各種「善意」,如果沒有好的調度,都有可能製造新的問題,類似永興長老教會/梅蘭村這樣的配對,或許可以作為「緊急撤離時如何不造成部落分散」的考量;不過,很多事情平常就應該先建立起來,成為整個防災體系的一部分。

目前各部落都已經按照自己的原居地集中安置在營區中,四個營區分別為鳳雄營區、燕巢工兵學校、大樹仁美營區、鳳山陸軍官校。「集中安置」的訴求得到回應。目前鳳雄營區安置來自桃源鄉建山村、桃源村、高中村、梅蘭村、寶山村、復興村的災民;燕巢陸軍官校以那瑪夏鄉民族村為主;大樹仁美營區安置那瑪夏鄉民生村、民權村;而鳳山陸軍官校則安置桃源鄉、甲仙鄉、六龜鄉等地災民。高雄縣社會處對軍營安置的時間底線相當保留,社會處劉小姐說,現在這個時間點很難回答,一切都要配合災民的意願,災民要永久屋或是遷村、甚至道路搶通的時間要多久都還無法確定,軍營可以待多久,要等這些事情確定之後才會知道 。

中繼安置階段的缺席

不過,軍營畢竟很難作為中、長期的棲身之所。

原住民族政策協會的拔尚指出,根據過往災難救助的經驗,災後的重建工作應該分成三個階段:臨時安置、中繼/過渡安置,以及原鄉重建。臨時安置通常為期三週至兩個月,是災後的立即反應動作,旨在提供災民緊急援助,隨後還應該要有六個月至三年的中繼安置階段,讓災民在準備好重建之前,可以有對話的機會,以長期發展部落對於重建的整體想像。

拔尚強調,原住民生活脈絡的重建,並不是一般漢人想像中「只要有安全的房子住就好」這麼簡單的事,山上的土地是原住民傳統的生活領域,「家園」包括的並不只是建築物,還有與生態系統的相互依存關係,以及同一部落族人之間的緊密互動,這些都需要長期的組織與溝通才得以形成,並非將原住民從山上搬到山下「剪下貼上」就能達到。

為什麼非得要聚在一起討論不可?在原鄉部落裡,人際關係是相當緊密的,幾乎每個村民都彼此有姻親或血親關係,整個部落儼然就是個大家庭,不像一般漢人聚落,即使住在隔壁也可能互不相識。部落裡的生活脈絡鑲嵌在互動當中,一旦被拆散,部落便不再是部落。正因為如此,「重建」的想像必須根基在原居民集體溝通的基礎上才有可能形成。

重建路漫漫,原居民被迫長期抗戰

以九二一的經驗為例,高先生原本與兄嫂居住在大里的「台中奇蹟」社區,在大樓倒塌後,組織性強的社區管理委員會組成重建委員會,開始重建的長期抗戰。因為居民身上都還背著房貸,重建委員會只好以捐款為擔保金向銀行貸款,才能靠社區的力量出資造屋。災後第六年,社區重建完成,更名為「富悅新境」,住戶從原本的239戶,留到現在只剩下不到90戶,「很多比較有辦法的人,就去自己買屋或租屋了;其它人則是連重建的成本都負擔不起,後來就自己消失不見。」的確,重建的過程不啻是一場長期抗戰,敵人除了時間,還有一心想把災民趕出組合屋的政府。

當時政府提供的安置政策,包括有租屋補助、組合屋,以及購買閒置國宅的補助。高先生一家因為預期到原地重建會是長期的工作,於是選擇從11月住進組合屋,這一住就是四年多,「我們賴在組合屋不走,主要是想提醒社會大眾:重建工作尚未完成,政府勸我們去租屋、購買國宅,是想粉飾太平。」組合屋的四年是過渡性的安置,高先生一家人堅持了六年(組合屋住四年多,剩下一年多自行租屋),終於等到原地重建。要是沒有組合屋的階段,原地重建恐怕不可能成真。

正因為等待重建的過程漫長,「中繼安置」的重要性才被突顯出來。經過了緊急安置的混亂期,災民需要有地方暫時安頓下來,才能好好思考重建的方向,以及監督實際重建工作的進行,最終重新拾回「居民」的身份。莫拉克風災過後,政府捨組合屋而就永久屋的思考,則是把「安置」與「重建」混為一談,腳步都亂了套,「重建」根本無從發生。

組合屋被消滅了,災民還在

對照十年前九二一的安置經驗,《九二一震災重建暫行條例》第二十三條規定「組合屋的居住期間最少三年,必要時可延長一年」的條件,讓災民仍能群聚生活,保有原來的社會脈絡,並指出「在原居民未能完成住宅重建、重購或另有安置者,不得強制施行拆除其臨時住宅或遷移。」話雖如此,政府卻在組合屋甫滿三年的時間點上展開「消滅組合屋、消滅災民」的動作,一方面勸導災民出外自行租屋,另一方面著手拆除組合屋。

一名九二一大地震受災戶聯盟前幹部指出,在震災中倒塌的住宅有很多屬於集合式大樓,重建期往往拖的很長,像是台北市受災最嚴重的東星大樓就花了十年才蓋好,因此政府提供一年期的租金補助、甚或是四年的組合屋都還不一定能符合中繼安置的需求。高雄縣政府目前提供給莫拉克風災受災戶的租屋補助只有六個月,行政院又指示過渡性質的組合屋「要有節制的興建」、「以永久屋為安置原則」。雖然嘉義縣與南投水里新山村方面都確定會繼續興建組合屋,那瑪夏鄉與桃源鄉卻都還在等待確定的消息。

組合屋興建狀況整理:(截至98/09/02為 止的消息)

安置對象

興建地點

預計興建 組合屋數

預計興建 時程

贊助興建 單位

備註

嘉義縣民

阿管處旅客停車場、瑞太旅客 服務中心

225

第一批組合屋3周內完工

紅十字會、世界展望會

8/30新聞報導

南投縣水里鄉新山村民

水里市區634坪土地(新山災戶自救會運用各界捐款,以1年新台幣20萬 元承租)

22

920日, 可讓22戶受災戶遷入

桃園中悅建設、竹城建設公司

9/2新聞報導

高雄甲仙鄉小林村、那瑪夏鄉民族村村民

杉林鄉杉林國中旁台糖公司土地

未知

暫緩興建組合屋,縣政府擬與慈濟合作,興建永久屋

中國大陸海協會(捐贈物料)

8/15新聞報導,中國大陸海協會共捐贈1000套組合屋,其中200套存放於杉林國中後空地

高雄縣六龜鄉一貫道神威天臺山道場

未知

縣長楊秋興要求放慢搭建速度,搭建的數量視實際需求而定

紅十字會

8/29新聞報導

製表:劉光瑩

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高雄縣杉林國中後台糖土地上,堆放著中國捐贈的200套組合 屋(王毅丰攝)

九二一經驗之後,政府得到的教訓似乎是「盡量縮短中繼安置的期間」,最好直接進入永久屋的階段,因為組合屋存在一日,就表示災民的問題一日沒有得到解決。只不過,即使把組合屋都換成永久屋,重建的問題還在,災民也還在,並不會隨著組合屋的政策一起消失。

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回應

引述:

......目前各部落都已經按照自己的原居地集中安置在營區中,四個營區分別為鳳雄營區、燕巢陸軍官校、大樹仁美營區、鳳山陸軍官校......

在燕巢的應為工兵學校而非陸軍官校。

筆誤,已修正,多謝。

劉小姐您好~

首先感謝您費心製表讓人一目了然;讓人知悉災區現今重建狀況,個人小小建議如下,請指教。

惟從表中在高雄杉林國中部份極易讓人對慈濟產生誤解,造成援建單位困擾。

經個人查詢相關訊息報導如下:原文如下

【~大陸援台最後一批組合屋從深圳啟運~】
更新日期:2009/08/30 14:49

(中央社台北30日電)中國大陸援助台灣的最後一批400套組合屋,今天從深圳鹽田港啟運,預計31日抵達高雄港。
新華社報導,莫拉克風災發生後,大陸按照台灣方面的需求,緊急援助台灣災區1000套組合屋。
目前已有600套組合屋分3批次運抵台灣災區,其中200套已運往高雄縣杉林鄉,100套已運往屏東縣佳冬鄉,300套將運往高雄縣六龜鄉。

為確保組合屋順利搭建,儘快解決災民安置問題,大陸生產組合屋的公司派出10名援建技術人員,赴台灣指導安裝工作。980830

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原文如上....
但從劉小姐製表對照其他重建地區、贊助興建單位公益團體上、恐會造成---"慈濟於杉林國中興建永久屋資金是來自於對岸中國政府....."之印象呢?

一、是否惠請閣下先行再進一步查證資金來源?.....確認後再予以更正!
二、或於在備註欄詳實記載"中國捐贈200套【組合屋】"忠於原文較為適宜!

~辛苦您了,有勞您了~
感謝您的協助!

您好:感謝指出文中模糊之處。
<a href="http://www.udn.com/2009/8/15/NEWS/NATIONAL/NAT2/5079188.shtml">聯合報8/15的報導</a>指出一千套組合屋為海協會所捐贈,在表上已經註明清楚,感謝指正!

~慈濟七百戶永久屋 兩個月完工~

2009.9.10
中國時報【唐鎮宇/高縣報導】
慈濟為災民在台糖月眉農場興建台灣有史以來最大規模的「重建村落」,規畫內容昨日曝光。重建村落占地約七個足球場大,採輕鋼建材,可耐規模八的地震、十七級風,保證可居住五十年。除了托兒所、文教館、教堂、醫院,還有供災民就業的精緻農業區,全部住宅都配有太陽能發電設備。
重建村落地點在高雄縣杉林鄉杉林國中後方占地超過五十八公頃的台糖月眉農場,土地由國家無償提供,慈濟免費興建七百多戶永久住宅,入住災民不得出租、販賣。
慈濟基金會發言人何日生說,住宅規格有三種,一戶二到三人者,可分到十四坪住宅、三到五人廿八坪、六人以上卅四坪。
重建村落生活機能相當完備,村內有托兒所、原住民文藝工作坊、社教館、活動中心、醫療場所、職訓中心及停車場,為顧及原住民信仰,也有教堂及各族群信仰中心。
硬體建設也很先進,屋頂都裝有太陽能集光板,可用太陽能發電;村內規畫自行車道,各處有電動機車充電站,堪稱「環保村落」。
就業方面,慈濟計畫讓村民種植高經濟價值作物,如金線蓮等;村內設有精緻農業農地及精緻農業推廣中心。先前鴻海集團承諾在村落推廣有機農業,產值百分百承購;也要在附近興建無汙染工廠,讓災民「百分百就業」。
估計重建村落經費至少七億以上,由慈濟自全球五十一個國家募得的款項支應。何日生表示,目前已有那瑪夏鄉民族村、甲仙鄉共約三百戶確定居住,但土地無償使用年限及入住災民資格還有待政府認定。
負責興建的理成營造表示,永久屋最快今天就可動工,全部村落預計兩個月內完成。