透視蘇花改─── 寫在花蓮國王親征告捷之後

2010/11/04

苦勞網特約記者

責任主編：孫窮理

蘇花改這條爭議不斷的路，週一終於在五個多小時的冗長會議後「有條件通過」，雖然還需要在環評大會上經過確認，但以環保署這次為蘇花改「加速」所做的諸多努力來看，兩週內若召開環評大會確認，這個月傅縣長一定每晚作夢都會笑。

然而，環保團體對蘇花改的疑慮並未因這史上最速環評而被談清楚，反而在光速般的環評流程中更為模糊不清。

蘇花改的前世今生

讓我們先簡單回顧一下這條路的坎坷過去。蘇花改的前身就是眾所皆知的蘇花高，其早在2000年就已經有條件通過了環境影響評估的審查，然而隨著環評法所規定的三年開發期限過去，政府依法在2006年再次向環保署提出環境影響差異分析報告，目的是在釐清厘清當初所做的環評是否會因這三年間的環境變遷而有所變化。

這份環差報告在兩年間由環保署召開了四次的專案小組會議來審查，當年負責此案的國道新建工程局最後甚至提出蘇澳到崇德先行施作的想法，企圖以「頭過身就過」的方式闖關，興建壓力之大可見一般。

不過在2008年總統大選前，也許是選情不佳的民進黨試圖用蘇花高留下環保美名，也或許真如前經建會副主委張景森所言：「要留給新政府決策空間」。總之，蘇花高戲劇性地被環評委員打回原形退回給開發單位，宣告了蘇花高的環評程序將一切從頭。

不過更精采的在後面，2008年7月甫重新執政的國民黨政府釋出將以「蘇花替」取代「蘇花高」的消息，引起一片譁然。後來交通部將這個所謂的「蘇花替」正式定名為「台9線蘇花公路山區路段改善計畫」，在今年初正式將「蘇花改」送進環評程序，而環保署也罕見的在初審會前召開了兩次的諮詢會議及一次的預審會議，目的就是為了讓「蘇花改」環評能讓大家都滿意。

不過人算不如天算，一場豪雨坍方所造成的蘇花公路死亡悲劇，讓馬總統在面對輿論壓力下鬆口「環評通過年底就動工」，環保署也配合宣示會加快蘇花改的環評程序，所以連原本七天前發會開會通知給環保團體的麻煩事都給省了。最後的結果就是11/1日的那幕，白天看花蓮人上街怒吼，晚上聽蘇花改輕鬆過關。

蘇花公路未改善，蘇花高變身蘇花改

蘇花改的全名為「台9線蘇花公路山區路段改善計畫」，然而所謂的改善並非針對蘇花公路的現有路線，而是針對三段交通部認為易坍方、易肇事的路段，以隧道和橋樑的方式開新路替代，這三段分別是蘇澳～東澳、南澳～和平、以及和中～大清水，總長度38.4公里，工程經費約465.8億元，工期約64個月，預計2017年完工。（各路段資料詳見下表）

路段	蘇澳～東澳段	南澳～和平段	和中～大清水段
長度	9.8 公里	20.0 公里	8.6 公里
改善理由	線形彎繞坡陡，為全線行車肇事率最高路段，服務水準及安全性不佳，有迫切改善需求，列為優先改善路段。	落石坍方阻斷頻繁，對於行車安全及通行服務造成重大影響，為提供區域路廊穩定運輸維生需求，列為優先改善路段。	路基狹窄且時有邊坡侵蝕落石坍方風險，局部阻斷頻繁，列為優先改善路段。
計劃隧道：共8 座，合計長約23.8 公里	蘇澳隧道（約0.3 公里）東澳隧道（約3.4 公里）東岳隧道（約0.3 公里）	武塔隧道（約0.5 公里）觀音隧道（約7.9 公里）谷風隧道（約4.7 公里）	中仁隧道（約3.8 公里）仁水隧道（約2.9 公里）
計劃橋梁：共13座，合計長約8.6 公里	白米高架橋（約2.0 公里）永樂高架橋（約0.6 公里）東澳北溪河川橋（約1.5 公里）幸福高架橋（約0.1 公里）東澳南溪河川橋（約0.3 公里）	南澳北溪銜接段橋（約0.4 公里）武塔高架橋（約0.5 公里）南澳南溪河川橋（約0.7 公里）鼓音橋（約0.1 公里）漢本高架橋（約0.6 公里）和平溪橋（約1.6 公里）	和中河川橋（約0.1 公里）大清水河川橋（約0.1 公里
工期預估	約64 個月	約78 個月	約66 個月
◎蘇花改計畫基本資料（資料來源：環保署《台9線蘇花公路山區路段改善計畫環境影響說明書》，製表：楊宗興）

蘇花改就像是把蘇花高山區段（蘇澳～崇德）切成五段裡面的其中三段，當然這種比喻可能失之牽強，不過若是拿蘇花改的路線與蘇花高比對一下，我們可以發現，蘇澳～東澳段的起點與現有北宜高速公路的蘇澳交流道相距不遠，而終點正好落在蘇花高計畫的東澳交流道旁；無獨有偶，南澳～和平段的起點就是從蘇花高的南澳交流道開始，終點也剛好就在蘇花高和平交流道結束，此種路線起訖點的巧合，要讓人不把蘇花改看成山線蘇花高也難。

在較大的地圖上查看蘇花改與蘇花高路線比較

◎對照蘇花改（藍線）和蘇花高（紫線）的路線，不難看出兩者的一脈相成承。（資料來源：環保署，製圖：楊宗興）

除了路線的重疊，事實上從蘇花改的設計規格來看也不難看出蘇花高的影子。公路總局宣稱蘇花改定位為三級路山嶺區省道系統，行車速度定在60公里∕小時。不過對照交通部《公路路線設計規範》（以下簡稱《規範》）中三級路山嶺區的最低設計速率為其實是50公里∕小時，公路總局將蘇花改60公里的行車速度已經直逼二級路的標準。

◎公路等級與設計速率（資料來源：交通部《公路路線設計規範》）

再看蘇花改規劃的車道寬度，由於公路總局將蘇花改定位為60公里∕小時的快速公路，主要服務對象是大小客車與貨車，全線車道設計寬度約為3.5公尺。可是對照《規範》，3.5公尺車道的設計速率已經達到80公里∕小時的水準，剛好也是一級路山嶺區（高速公路）的最低設計速率。

另外，蘇花改內側路肩的設計寬度最少2.5公尺，這是《規範》中二級路的建議值，其他大部份路段的內側路肩都是3公尺，也都達到一級路（高速公路）的建議標準。至於都有1公尺水準的內側路肩，對照《規範》也是一級路的建議值。

◎蘇花改各類路段車道寬度設計圖（資料來源：環保署《台9線蘇花公路山區路段改善計畫環境影響說明書》）


◎設計速率與每車道寬（資料來源：交通部《公路路線設計規範》）	◎公路等級與路肩寬最小寬度（資料來源：交通部《公路路線設計規範》）

由上述蘇花改的規劃可知，交通部是以「砍掉重練」的態度在面對蘇花公路的安全問題，並沒有誠意去改善現有蘇花公路的服務品質與安全性，反而是以幾乎等同蘇花高的規格，蓋一條讓交通部「自我感覺非常良好」的改善道路，這條道路是否真能成為花蓮人平安回家的路，不無疑問。

斷層、湧水與敏感區位，蘇花改關鍵問題待釐清

當然，以上的證據也許只是「巧合」，況且，有些人會說：「就算蘇花改等於蘇花高又怎樣？」如果蘇花改等於蘇花高翻版那也行，只是當初環評會議對蘇花高興建的疑慮，現在到了蘇花改到底又解決了多少？蘇花改路線經過十七項環境敏感區位，除了通過蘇花海岸、觀音海岸、清水斷崖等三個自然保護區，更以隧道穿越「觀音海岸野生動物重要棲息環境」。路線範圍內的保育類動物計有：哺乳類動物五種、鳥類二十二種、蛇類六種、蝶類一種，未來這些動物的棲息環境恐怕都難逃工程鑽炸的影響。

此外，蘇花改路線也在武塔遺址以及太魯閣國家公園的範圍內，對文化資產以及國家公園景觀都會有所衝擊。最恐怖是，蘇花改的橋樑通過三條農委會水保局列管的土石流潛勢溪流，還在其中一條溪流中設立橋墩，雖然這三條溪都屬低潛勢，但遭土石流衝擊的風險確實存在。

◎蘇澳～東澳段土石流潛勢溪流分布圖（資料來源：環保署《台9線蘇花公路山區路段改善計畫環境影響說明書》）

地質問題也是蘇花高爭議的焦點之一，路線與蘇花高相仿的蘇花改當然無法逃脫地質的疑慮。蘇花改總共經過十三個斷層地帶，遠比雪山隧道經過的斷層還多，雖然都不是中央地質調查所公告的活動斷層，但這些斷層的破碎帶將造成嚴重的湧水和擠壓問題，其中小帽山斷層與南澳斷層的破碎帶寬達上百公尺，對工程安全不啻是一大隱憂。

當年雪隧施工遭遇的大量湧水至今讓人印象深刻，所以湧水問題也是蘇花改所被人質疑的，雖然公路總局一再保證不會再次發生類似雪隧的狀況，並且承諾隧道工程一定會避開水脈，若施作時遇到水脈則會再研議如何處置。（詳見蘇花改地方說明會會議紀錄），換句話說，公路總局也承認有挖到水脈的風險存在，若真的挖到也只能「再研議」對策，但完全沒有人知道對策到底是什麼。

◎蘇花改經過斷層特性一覽表（資料來源：環保署《台9線蘇花公路山區路段改善計畫環境影響說明書》）

此外，蘇花改地質問題裡最為人詬病的即地質資料的缺乏，從蘇花高時代到今日的蘇花改，交通部屢次提出的都是近三十年前舊北迴鐵路施工時的地質資料，雖說地質情況的變化幅度不若氣候、水文來的大，但對照地質條件相對單純的雪隧都編列了1.6％的地質調查經費，英法海底隧道的質調查經費甚至到7％之譜，而蘇花改的地質調查預算卻只佔總工程預算的1％，讓人不知該說是交通部太樂觀，還是他們根本沒有從雪隧的經驗裡學到任何教訓？

即便要參考北迴鐵路的舊資料，事實上從蘇花改沿線鄰近的地質災害紀錄，也可對這塊區域的地質複雜性窺之一二。以東澳隧道為例，鄰近的舊北迴鐵路當年在開鑿永春隧道時就吃了地質的大悶虧，除了遇到岩層擠壓、抽心崩塌、大量湧水等問題，當年全台第一具TBM隧道鑽堀機「大約翰」更在複雜的岩層結構下遭到活埋，簡直就是「雪隧TBM受困事件」的早期版本。

◎東澳隧道鄰近鐵路隧道地質災害紀錄位置圖（資料來源：環保署《台9線蘇花公路山區路段改善計畫環境影響說明書》）

蘇花改是「安全」的保證？

「安全」是花蓮鄉親對蘇花改的主要期盼，也是公路總局不斷表示興建蘇花改的目的，換句話說，因為蘇花公路的不安全，所以需要一條更安全的蘇花改。我們就來看看蘇花公路有多不安全。

蘇花公路易坍方的虛弱體質常被當作「不安全」的首要指標，而頻繁的肇事率更總是被拿出來佐證這條路的「不安全」，巨石砸落造成嚴重死傷的故事廣泛流傳於每個花東人的心中，不過根據公路總局自己整理的資料，2002年到2009年間，因交通事故所造成的死亡人數共有五十三人，而道路坍方所造成的死亡人數僅五人，這些數字與傅縣長多次在公開場合宣稱的「1046人死亡、上萬人受傷」有很大的落差。

而在蘇花公路交通事故的統計裡，主要肇事原因分別是違反特定標誌（線）禁制（23.2 %）、逆向行駛（10.7 %）、未注意車前狀態（10.6 %）、違規超車（10.4 %）以及酒醉（後）駕駛失控（6.9 %），可見肇事原因大部分都是人為因素，而這些人為因素並不會因為蓋了蘇花改就會有顯著改變。

◎蘇花公路交通事故與道路坍方傷亡人數統計（資料來源：環保署《台9線蘇花公路山區路段改善計畫環境影響說明書》）

◎台9 線（蘇澳～崇德）交通事故主要肇事原因（資料來源：環保署《台9線蘇花公路山區路段改善計畫環境影響說明書》）

既然坍方造成的死傷低於交通事故，而交通事故的主因又以人為因素為首，所以要消除蘇花公路的不安全，恐怕絕非蓋一條蘇花改就可以徹底解決的。況且，蘇花改的興建工期將近六年，完工通車後的初期將只開放小客車、小貨車通行，之後才會視狀況逐步開放大客車、大貨車與連結車，而屆時蘇花公路將轉型成「觀光景觀道路」，只是依然夾雜著砂石車、機車與單車的「蘇花觀光公路」到底會比現在安全多少？如果蘇花公路真如公路總局宣稱已經「沒救了」，那為何蘇花改完成後還要放任機車、單車這類肉包鐵的交通工具，在更為危險的蘇花公路上拿生命開玩笑呢？

光速蘇花改、疆屍蘇花高，梅姬送大禮、騎士續斷魂

環評的目的絕非阻礙開發行為，而是透過審查開發行為對環境的影響，將可能的負面影響減至最低，並且監督開發過程信守環評籌諾不會造成更多的負面影響。當環保署以最速件的態度跑完蘇花改的環評程序，除了讓蘇花改的關鍵問題無法徹底釐清，也使後續環評對施工的監督困難重重。

不過別忘了，蘇花高從來沒有死透，當年環評通過就確立了蘇花高的不死之身，後來的環差也只是退回，並沒有否定原有已經通過的環評，所以未來交通部還是可以重提環差，或是退而求其次重提環評，總之蘇花改完成後蘇花高還是充滿無限可能，蘇花改環評的通過對交通部來說是進可攻（蘇花高）、退可守（蘇花改）的最佳方案。

前經建會主委張景森在蘇花高環差確認會上那句：「應該要留給新政府決策的空間」，除了被解讀為扁政府高層示意應將蘇花高環差退回，似乎也在暗示蘇花高可以在馬政府手上捲土重來，現在想來頗令人玩味。

當年的行政院長劉兆玄為了提出蘇花替這個方案，特地誠惶誠恐的謁見證嚴大法師說明蘇花替（另一種說法是他「剛好」去花蓮又「剛好」宣佈蘇花替），在社會壓力下還一度心虛的只以「那條道路」來稱呼名不正言不順的蘇花替。

這次果然民氣可用，君不見吳敦義已經可以抬頭挺胸支持蘇花改而不用去跟上人解釋；那些以往反對蘇花高的舞蹈大師、飯店總裁等社會賢達人士，這次對蘇花改連一句話都吐不出來，只剩賀陳旦一人在和大眾鄙視的環保團體並肩作戰。從民進黨到國民黨，政府已經不是第一次利用重大風災技巧性丟出蘇花高議題，處於被動狀態的環保團體終於等到這次梅姬送來的大禮，一場颱風二十幾條人命換來的是一條無法解決問題，或者可能更不安全的蘇花替，對環保團體來說這絕對是一次深刻的教訓。

身在「台灣之光」充斥的島國上，我們絕對相信工程技術能讓這條路順利興建完成，只是很多蘇花改的問題要在完工後才會逐漸顯露出來，不論是生態影響、地質威脅、還是對社會經濟的衝擊，在蘇花改是以如此草率的經過環評程序的情況下，後續問題讓人不敢想像。

可預見的未來，當陸客的遊覽車和西部人的小轎車安全無虞地行駛在蘇花改的同時，部分騎機車的花蓮鄉親以及單車愛好者們，卻還是只能在危險如昔的蘇花公路上與砂石車、大貨車一同搏命。到時候如果再度發生重大災變或事故，台灣社會是讓政府再蓋一條蘇花高，還是應該徹底反思花東地區的發展遠景，這也許是現在就可以討論與思考的問題，不須等到民國106年這條路通車。