【勞保危機】專題系列四
釐清國家責任──關於「政府撥補」

責任主編：王顥中

這一篇是系列的第4篇，不過距離第3篇已經經過足足2個月的時間；在這2個月的時間裡，「年金改革」被拉到總統的層級，由行政、考試2院分別組成跨部會小組，進行改革方案的討論（相關報導），10月和11月統計出來，總數約5千多億的勞保基金，被「擠兌」領出了768億出來（相關剪報），問題不可謂不嚴重。而繼去年（2012）10月28日（相關報導）與11月25日秋鬥（相關報導）2次「讓雞蛋飛」之後，今年1月19號，工運團體也將再度上街頭，算算時間，行政院的勞保方案，那時差不多該提出來了，而前2次雞蛋飛，對勞保議題還沒有明確主張的工運團體，在119的遊行中，也將以這一個議題做主要的訴求。

一個撥補，幾種版本

在這裡，我們將「勞保危機」鎖定在「中期」的收支危機（短中長期危機定義請參見「系列二」）來作討論，對於目前解決問題的五大方向：「一、提高費率，二、提高基金經營績效，三、降低給付，四、政府撥補，以及五、評估其他社會福利的可行性。」需要一一加以評價；而在「系列二」中，我也首先提出來，無論就制度永續性的設計，或者「保費」具有「工資」的性質來說，受雇勞動者應該主張，至少不應該反對「調高保費」的方案；而同樣地，與「保費」相對，減少給付也就是降低薪資，不管是以哪一種形式（以降低給付為目的，調整給付的公式、參數、延長退休年限等），都應該是首先要反對的。

我們接著來討論「政府撥補」的問題。

在立法院這個會期，出現10幾個立委針對勞保「撥補」問題提出的提案，加上目前行政院所說出來的改制方案，都沒有涉及到具體的「提高保費」、「降低給付」這些問題，倒是對「國家撥補責任」著墨甚多。而這些所謂「撥補」的提案，不外乎兩種類型：一種是「國家負最後責任」；另一種是撥補，而撥補又有「撥補基金的虧損（保證收益）」、「基金收支不足時撥補」，以及「撥補潛藏債務」。

在這裡，我想先提出來，除了「潛藏債務」的撥補外，其它的「撥補」，意義不大，也就是「假」的撥補。

首先，什麼是「最後責任」？國家當然要保證它所開辦的社會保險不會倒，這種保證責任，是「政治責任」，本來就不是「法律責任」。我可以簡單地這樣問，「難道法律裡沒有規定國家要付最後責任，勞保倒，它就可以不管嗎？」，反過來說，「就算法律裡定了它的最後責任，勞保真的要倒了，它又管得了嗎？」在勞保倒之前，有太多方法可以讓它不倒（例如說，把退休年齡延長到80歲吧！？），國家絕不會讓這個制度走到這個「最後一刻」的，這樣的文字放在法條理，頂多只有「安心」的作用，沒有實益，要是把它當作「改革」的一部份，那顯然是想太多了。

沒有什麼作用的「假」撥補

勞保基金的危機並不是來自「經營虧損」，所以「撥補虧損」並不能解決基金的問題。（資料來源：民國101年「勞工保險普通事故保險費率精算及財務評估」）

至於「撥補虧損」，在現行的《勞工退休金條例》（第23條）和《公務人員退休撫卹基金管理條例》（第5條），都有「台銀2年定存保證收益」的規定，在《勞保條例》裡，把這個「保證收益」條款加進去，當然是好的，不過起碼目前，用處並不大，2009年之後，台銀2年定存利率就一直維持在1%出頭，這個標準，對勞保基金要靠投資收益來維持平衡來說，實在是一個太低的標準。而基金的危機，本來也不是因為在投資上的虧損而來；在同樣有「保證收益」的退撫基金，政府撥補起來，也時時出現「擺爛」的情形（相關評論），可以看到「收益保證」的效果並不大。

至於「基金收支不足時撥補」則可能有2種情形，一種是像在「精算報告」裡預估的，勞保基金的收支，漸漸從「入不敷出」，到「出現負數」，最後不夠給了，這種情況，就跟前面說過的「最後責任」是一樣的，政府根本不會讓這一天來到；另一種情況，則是「猛爆性」的，就像這一陣子出現的「擠兌」風暴；勞保在去年10、11月被「領走」768億，如果風暴擴大，一下子幾個月把5千多億領光，當然不是沒有可能的事，「擠兌」這種東西，就是那麼回事，不管法律有沒有訂，事情真的發生，國家還是得拿大筆的鈔票往裡面塞，否則也是嚴重的政治責任。

說到這裡，就不能不提，如果要怪罪媒體、電視名嘴炒作勞保基金危機的時候，恐怕也得問一問，為了達到自己設定的目的，勞委會是不是也在「精算」這一次危機的政治效果、也在利用危機（參見「本系列三」）。

在討論過了實益不大、入法也OK的「最後責任」、「虧損撥補」與「基金不足支付時撥補」之後，我們再來說說「真正的」撥補，也就是「撥補潛藏債務」。

「撥補潛藏債務」的問題

目前，在公保、勞保、退撫、勞退這幾個退休基金裡，有「撥補潛藏債務」的就是《公教人員保險法》第5條對民國88年（1999）5月30日以前，公保舊制潛藏債務的撥補；在這個條文入法之後，11年來，政府撥補了3千5百億進公保基金；目前公保舊制的潛藏債務（用未來30年算）大概還剩1兆。

「撥補勞保舊制潛藏債務」是部份工運團體提出的訴求，但是這個提法存在著不少問題，我在這裡要提出來做一些討論：

首先，公保的「舊制」屬於「恩給制」，所有的保費都由國家提撥，撥補是國家撥，基金沒有錢，國家也是要出，這裡所謂的「撥補」並沒有增加或減少任何國家的給付責任，甚至可以說，「撥補」只是一種財務管理的手段而已；但是勞保基金不同，勞保保費是國家、資方、勞方以「1:7:2」的比例負擔的，要國家撥補，也就等同於要國家把資方和勞方原要負擔的90%的部份給扛過來，這是大幅增加國家的支出。

再來，公保舊制是過去的東西，它的潛藏負債，每過一年少一年，最後是會完全消失的，但是勞保嚴格地說，根本沒有「新舊制」的問題。2008年《勞保條例》修法，只是在當時老年給付「一次領」之外，再加上一種「年金」的給付方式，保費負擔的結構沒有改變、「一次領」也還存在，基金也沒有辦法分開，在被保險人都還有選擇權的情形下，也沒有辦法定義什麼是「舊制」及「新制」的潛藏負債。

接著，需要注意的是，會造成現在勞保基金有高額潛藏負債的原因，並不是「舊制」，而其實就是因為「年金給付」的實施，根據勞委會的精算，在2008年，勞保年金開辦前，潛藏負債是3.249兆，而到了這一次的精算，4年的時間，大幅擴增到7.269兆，增加一倍多，就是因為勞保年金的關係，領年金的人越多，潛藏負債就會越高。事實上，年金制的實施，本身就是為了延緩基金產生收付不足問題的方法，但只是「延緩」問題，換到的結果，就是潛藏負債的大幅增加。

我們從撥補的規模來看，勞保的規模遠大於公保，就算只以10倍估計，公保一年撥補3百50億，勞保一年就要撥補3千5百億，假設中央政府總預算歲出用2兆來算，這樣的規模，幾乎要佔到歲出的2成。3千5百億是多少呢？我曾經抓過一個數字，就是台灣經過2010年「革命性地」將營所稅從25%降為17%（相關評論），在2011年大概短收了1,728億（相關評論），就算把營所稅再課回來，也不過是這個數字的一半。

如果政府不是從資本家的口袋，而是自己拿出這些錢來，那勢必是以舉債的方式，把「潛藏債務」變成檯面上的國債（而且一下子就會撐破《公共債務法》的上限），這樣要做什麼？當然，如果國家有辦法讓資本家來出這個錢，那當然很好，但是，我想說的是，如果真的有一年3千5百億，要解決老年危機的問題，絕對有更多比把錢丟進勞保基金潛藏負債這個無底洞更好、也更重要的方法（後面再慢慢談吧）。