強權的例外主義：美國攻擊委內瑞拉，如何違反國際法？

1 月 3 日凌晨，美國派遣軍事力量進入委內瑞拉，綁架總統尼古拉斯・馬杜羅・莫羅斯（Nicolás Maduro Moros）以及國民議會副議員西莉亞・弗洛雷斯（Cilia Flores），並對加拉加斯多處民用與軍事設施進行轟炸。美國以「毒品恐怖主義」（narco-terrorism）及相關罪名起訴馬杜羅與弗洛雷斯（兩人為夫妻）並將他們押解至紐約。2026 年 1 月 5 日，他們首次在曼哈頓聯邦法院出庭。

顯而易見的是，美國對委內瑞拉的攻擊並非始於 2026 年 1 月 3 日。針對委內瑞拉玻利瓦革命進程1的「混合戰爭」（hybrid war），早在 2001 年便已展開，當時查維茲（Chávez）以法令方式頒布、並經國民議會批准的一攬子 49 項法律中，包含《碳氫化合物組織法》（Organic Law of Hydrocarbons）。這部新法削弱了石油跨國企業（其中多數來自美國）的利益，讓政府能將更大比例的石油收益挹注於社會計畫與長期國家發展。石油巨頭因此勃然大怒，尤其是埃克森美孚（ExxonMobil，簡稱 Exxon）。它們開始與美國政府合作，不僅試圖推翻委內瑞拉政府，甚至意圖終結整個玻利瓦革命進程。

透過經濟、政治、資訊，甚至社會層面的手段所進行的混合戰爭，在過去二十五年裡，始終是委內瑞拉人民生活中的一項常態。2026 年針對委內瑞拉的非法攻擊，以及綁架總統與第一夫人，並非孤立事件，而是長期以來針對這個南美國家勞動人民所展開的連續戰爭的一部分。

美國攻擊委內瑞拉，為什麼是非法的？

鑑於美國一方面高談所謂的「以規則為基礎的國際秩序」，一方面卻長期、徹底無視國際法，我們有必要回到國際法的基本原則，並檢視美國在 1 月 3 日對委內瑞拉的攻擊中違反了哪些國際法規範。

首先，當我們談論「國際法」時，我們指的是一些法律上的義務；這些法律義務被各國所承認，並在彼此的互動與關係中，被視為具有約束力且必須遵守。這些法律義務也時候有適用於國際組織或個人。這些規則主要來自兩個來源：一是條約（也就是書面協議），二是國際習慣法（指的是各國長期、一致地遵循某些做法，並且承認這些做法具有法律效力，因而形成具約束力的規則。）

一個國家若要受到某條約的法律約束，必須先表示同意（例如簽署該條約，或是以加入的方式接受它）。然而，即使一個國家沒有簽署任何條約，它仍可能受到國際習慣法以及強行規範（jus cogens，即「強制性法律」，意思是對所有國家都具有約束力的基本規範）的拘束。例如，禁止種族滅絕與奴隸制度，並不需要一個國家另外簽署任何條約，因為這些禁令本身就被視為國際法中的強行規範，對所有國家都具有約束力。換言之，有些法律基本到任何國家都無法拒絕其效力。

以下將提及的義務，正是來自這兩種來源：一方面是條約（例如《聯合國憲章》），另一方面是國際習慣法（包括不干涉原則與國家元首豁免原則）。這些規範有時會由國際法院（ICJ，聯合國處理國家間爭端的最高司法機構）加以解釋與適用，而國際法院的判決，在說明國際法「實際上要求各國做什麼」方面，具有特殊的權威性。

一、禁止威脅或使用武力

有兩項關鍵條約理應限制美國對其他國家使用武力。

1. 最重要的是 1945 年的《聯合國憲章》。其第 2 條第 4 款明確規定，所有國家都必須避免對他國「威脅或使用武力」。僅有極為有限的例外情形，例如：聯合國安全理事會依《聯合國憲章》第七章（第 39 至 42 條）認定存在「對和平的威脅、破壞和平或侵略行為」，並授權使用武力以「維持或恢復國際和平與安全」；又或者，當一個國家是在行使自衛權時，才可能構成例外。因此，美國對委內瑞拉的侵略行為，顯然違反了《聯合國憲章》這個在國際體系中位階最高的條約義務。
2. 在拉丁美洲，還有 1948 年的《美洲國家組織憲章》（OAS Charter）。其第 21 條規定，「國家的領土不可侵犯」，任何國家不得對另一國進行「軍事佔領」或採取「武力措施」。《美洲國家組織憲章》遵循《聯合國憲章》的原則，而《聯合國憲章》第 103 條進一步明確指出：當不同條約義務發生衝突時，各會員國在《聯合國憲章》下的義務，優先於任何其他國際協議。

照理說，聯合國與美洲國家組織早就應該通過決議，譴責美國近期的行動。然而，這些決議的缺席，與其說是國際體系本身的無力，不如說更清楚展現了美國在全球行使的、那幾乎黑手黨式的絕對權力之明證。

二、不干涉國家內政或外交事務

《聯合國憲章》第 2 條第 7 款強調國家主權的核心地位，該規定明確指出：除非依第七章採取強制措施，否則《聯合國憲章》任何內容均不得授權聯合國干預「本質上屬於任何國家國內管轄事項」。

《美洲國家組織憲章》第 19 條亦清楚規定：任何國家「無論基於任何理由」，都「無權直接或間接干涉」他國的內政或外交事務，其中包括任何形式的干涉，例如軍事入侵與逮捕他國政府首腦。

《聯合國憲章》及《美洲國家組織憲章》本身都是條約，而國際習慣法則進一步強化了這些條約，並且在條約之外，獨立地禁止對他國進行干涉。

在 1986 年「尼加拉瓜訴美國案」（Nicaragua vs. United States ）中（該案源於華府支持反政府「康特拉」戰爭，以及美國在尼加拉瓜港口佈雷），國際法院確認了「不干涉原則」作為國際習慣法的地位，並適用了關於使用武力與自衛的規則，包括「必要性」及「比例原則」。

美國直接試圖推翻委內瑞拉政府的行徑——從 2002 年的未遂政變，到 2026 年綁架委內瑞拉總統馬杜羅及其夫人西莉亞——顯然都違反這些原則；同樣構成違法的，是美國對組織武裝行動提供支持，例如 2020 年的「基甸行動」（Operation Gideon）。在該行動中，美國出資雇用傭兵，對委內瑞拉政府發動攻擊。

三、違反國家元首豁免

當一個國家違反國際法，對現任外國國家元首主張刑事、民事或執行管轄權——例如逮捕、起訴、拘留，或以其他強制方式行使權力——即構成對「國家元首豁免」原則的侵犯。這項規則的目的，在於確保各國能在不被他國法院任意拘押最高官員的情況下進行外交往來。

簡言之，除非該官員所屬國家放棄豁免，否則外國的國內法院原則上無權合法逮捕或審判一名現任國家元首。

雖然沒有一部單一條約完整編纂此一豁免制度，但它已牢固存在於國際習慣法中，並反映於多項國際文件與判例。例如，1969年的《聯合國特別使團公約》（The UN Convention on Special Missions）指出，領導特別使團的國家元首，「應享有國際法所賦予國家元首的一切便利、特權與豁免」。另一方面，1961 年的《維也納外交關係公約》（The Vienna Convention on Diplomatic Relations）則另行明文規範經正式派駐之外交人員所享有的外交豁免權，顯示國際法對「官方代表不可侵犯性」的更廣泛原則。

最重要的是，國際法院在 2002 年「剛果民主共和國訴比利時案」（ Democratic Republic of the Congo v. Belgium，亦稱為「逮捕令案」）中裁定：比利時對剛果現任外交部長發布國際逮捕令，違反了其在國際法下必須尊重的「刑事管轄豁免」與「人身不可侵犯」義務。

國際體系中確實存在一個重大例外，即國際刑事法院（ICC）。與國際法院不同，國際刑事法院審理的對象是個人，而不是國家。《羅馬規約》第 27 條規定：一個人的官方身分——就算是「國家元首」或「政府首腦」——不得使其免於刑事責任，而任何豁免權，亦不得阻卻法院行使其管轄權。依該規約，國際刑事法院得在國內法院無法或不願起訴時，就最嚴重的國際罪行——包括種族滅絕、危害人類罪、戰爭罪及侵略罪——對個人提起訴訟。

正因如此，即便是現任國家元首或政府首腦，也可能成為國際刑事法院逮捕令的對象。這正是國際刑事法院對以色列總理班傑明・納坦雅胡發出逮捕令所援引的法律邏輯。

川普發動的這場殘酷攻擊，不僅違反國際法，也在美國國內法層面引發嚴重問題。1973 年的《戰爭權力決議》（The 1973 War Powers Resolution）要求：美國總統在「任何可能情況下」，都必續在將美軍投入與他國的敵對行動前，先與國會協商；若未事前協商，則必須在 48 小時內向國會報告，且若無授權，敵對行動須在 60 天內終止。華府對國際法的蔑視，在其國內同樣表露無遺。

在 1 月 5 日的提訊中，馬杜羅說：「我是戰俘。」這個說法是準確的。馬杜羅與弗洛雷斯是出於純粹政治目的而被帶走——這是華盛頓長期對全球南方發動戰爭的一部分。

• 1. 【譯注】玻利瓦革命指的是自1999年起，前總統查維茲在委內瑞拉展開的一場政治、社會及經濟變革。玻利瓦革命此一名稱象徵了此一進程的反殖民及反帝國主義精神，具體措施則包括：擴大公投及基層民主、國有化石油等關鍵產業，以及教育、醫療、住房的大規模社會計畫。