近來世界糧食價格大漲,一些產米大國如越南、埃及、印度在3月底又紛紛限制出口以穩定本國情勢,估計世界稻米市場供應量將減少三分之一,對依賴進口糧食的國家造成極大壓力;世界銀行更發出警訊,許多國家可能會因為糧食短缺而引發社會動亂,引發世人高度關注。
◎菲律賓為何陷入困境?
我們的鄰國菲律賓算是其中最緊張的一個。菲律賓目前是亞洲最大的稻米進口國。1995-2006年間平均每年進口超過100萬公噸,今年則計畫進口約200萬公噸。儘管菲律賓政府依舊宣稱糧食不虞匱乏,但菲律賓政府機關的多份內部報告卻提出警告,指出問題的嚴重性不容小覷。
菲律賓都市貧民組織Kadamay的副主席梅麗‧佩雷斯(Merlyn Prajes)則指出,由於民眾普遍貧困無法應付這波糧食漲價,目前在菲律賓部分地區已經出現偷竊、搶奪糧倉或商店的現象。
然而,水稻種植傳統悠久、自然條件優越、境內還設有引領綠色革命風潮的國際水稻研究所的菲律賓,直到1980年代稻米仍足以自給並且出口,為何會在1990年代逆轉為進口國?而且在這波糧食漲價中幾乎毫無招架之力?
◎半封建生產關係阻礙生產力發展
菲律賓政府過去曾推行過數次「土地改革」,但這些「土地改革」全都只是虛晃一招,沒有真正觸動農村中大地主的利益,至今菲律賓農民的十分之七仍沒有自己的土地,土地所有權、農產貿易與銷售都依然掌控在傳統的幾個大家族手中。
這種半封建的生產關係嚴重阻礙了農業生產力的發展,使得菲律賓的農業生產工具依舊十分傳統,完全談不上機械化,一半以上的土地甚至沒有灌溉設施,更遑論相關的道路建設、作物改良與推廣等工作。
根據學者羅密歐‧特羅爾(Romeo Teruel)的研究顯示,菲律賓的農業生產力自1970年代即呈現停滯狀態,每年僅以1%左右的幅度爬行,1996-2000年間的增長幅度甚至降為0.6%。國際水稻研究所(IRRI)則指出,自1990年代至今,菲律賓每公頃稻田的年產量只有3公噸,但要供給菲律賓所需則需要提昇至5.4公噸才行。
◎新自由主義與WTO摧毀糧食安全
同時,1980年代開始的新自由主義政策與1990年代以後的WTO體制,則使菲律賓農業生產力停滯的問題加劇。
菲律賓的糧食局依法可以透過糧食收購、釋出公糧、價格補貼等措施來干預市場。但在1980年代,世界銀行與亞洲開發銀行的貸款給菲律賓的條件之一,就是要限縮糧食局的功能,使菲律賓的糧食市場更加去管制化與自由化,糧食局的功能被重新定位為「促進」市場力量的運作。
原本糧食局依法要收購本國生產糧食的至少12%,但1977-1983年間僅收購了7.59%,1984-2000年間減少至3.63%,2001-2006年再減少至0.5%。糧食局目前僅流通全國所需稻米的6%,且許多還是糧食局進口買來的,對於糧食市場的干預、調節能力十分有限,反倒促進了菲律賓對進口糧食的依賴,使菲律賓所需糧食的10%都依賴進口。
1980年代起,菲律賓政府也在本國的買辦商人與跨國農企業的影響下,將大片土地用於外銷的經濟作物,而非供給本國的糧食所需。這從另一個方面削弱了菲律賓的糧食安全,使得菲律賓農業生產更易受外國市場波動的衝擊。
1995年加入WTO之後,情況進一步惡化。依據WTO的農業協定(AOA),菲律賓被迫增加稻米進口,不論本國稻米生產是否足以自給。結果,稻米進口從1994年的0變為1995年的25萬公噸,2007年已增至170萬公噸。今年菲律賓政府則希望能從越南、泰國與美國進口220萬公噸稻米。
面對糧食危機,增加進口短期內可能對危機有舒緩效果,但長期來看,進口的增加正是菲律賓今日糧食危機的原因之一。可以預見,若根本的農村半封建生產關係不打破,以及糧食局的收購與干預功能持續下降,則菲律賓的糧食危機還會不斷反覆發生。
◎艾若育政權不願挑戰大地主與壟斷商的利益
面對危機,艾若育政權選擇增加進口、不觸動半封建生產關係、持續弱化政府對市場的干預調控能力,這些政策直接造成了本國的大地主、大米商壟斷市場,操控市場價格。
菲律賓農民組織KMP主席拉菲爾‧亞利安諾(Rafael Mariano)表示,如果本季預估的720萬公噸生產量可以達成,再加上目前的庫存量,其實到今年十月第一週之前都不需要進口稻米。但是,一方面政府先前已經承諾要從越南與美國進口稻米,另一方面,糧食局始終沒有執行收購12%的規定,致使大部分的稻米受控於七大米商的手中,他們得以囤積居奇,操控市場價格。
事實上,這類情況在菲律賓已不新鮮。1994-1995年也曾出現同樣的情況;當時糧食局收購降低至0.5%,大米商則利用此機會製造虛假的短缺,將米價抬高近一倍,使危機人為地加劇。
儘管艾若育政權已採取一些措施來打擊囤積行為,但是在因應危機召開的糧食高峰會上,農業部官員甚至建議將稻米進口關稅降低至12%,以鼓勵私人部門進口稻米。由於私人進口的稻米依舊是掌控在同一批大米商手中,這不僅無法降低米價,無疑還將使更多小農破產,並進一步削弱菲律賓的糧食安全。此一提議顯示艾若育政權並不準備幫助農民、打擊壟斷的私人米商,反而要幫米商減輕負擔。
◎小結:生產關係是關鍵
面對糧食危機,打破壟斷、增加供給固然可以應急,但真正該做的是重建政府對糧食生產與市場的干預能力,改變半殖民式的、有利於少數階級與跨國企業的新自由主義政策(包括WTO),並且實行真正的土地改革,打破農村半封建的生產關係,同時透過農業技術與基礎建設的改良來提高生產力。
菲律賓的農業與其他社會部門一樣,受制於半封建半殖民的生產關係,在這個意義上,糧食危機可說不過是菲律賓更一般的經濟、社會危機的一環。
一般對於目前糧食漲價的分析,多半停留在「輸入性通膨」、「人車爭糧」、「供需失調」、「生產成本上升」等等較一般論的層次,甚至搬出馬爾薩斯理論,卻很少深入(國際或國內的)生產關係層面加以檢討。本文整理的分析則試圖呈現生產關係所造成的關鍵影響,可供我們在看待類似問題時的參考。
參考: 〈Breaking Monopolies, Reversing Liberalization A Step To End Rice Crisis〉
〈Food Riots, Anarchy Feared Amid Rice Crisis〉
〈There is an Actual Rice Crisis Aggravated by an Artificial One〉
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給菲律賓
菲律賓很棒喔加油加油加油!!!