工商時報 D3/工商經營報／經營知識 2008/04/11

【莊春發】

　　政府開放市場的美意若沒有完善的配套措施當後盾，則自由競爭的結果往往是市場規則盡失，破壞整個產業生態。

　　最近國內社會最夯的議題應當是，國內油價應不應當隨國際油價上漲而漲價，還是繼續依照政府去年以來所設定的「凍漲」政策繼續凍漲下去。

　　去年年中國際原油價格開始大幅上漲，國內兩大油品供應商亦隨之同幅度的調漲，遂引發社會的關注，而紛紛詢問原油成本占煉油公司 成本的比例為多少？供油公司漲價所設算的基期為何？國際原油價格的參考地區為何？因為這些均會嚴重影響油價價格的調整幅度，這些 問題都引起社會大眾許多的疑竇。

　　最終在經濟部的協調之下，供油公司從善如流的接納各方的意見，以中油與台塑石化進口地區的國際原油價格做為參考的價格，並將一個禮拜特定日油價為基礎的方式，改為以日平均價格昨為調價的根據，一時間總算把爭論一段時日的問題解決。

　　不料新方案施行不多久，國際原油價格有如脫韁野馬，由每桶美元 40幾元，立即飆升到每桶70-80美元，後來雖然有些時日回檔到較低的價格，但到了去年（96年）底，國際原油的價格很快爬升到一桶1 00美元的價位。由於油價與市場上很多的產品有密切的關係，如果油價驟然依據原油價格上升幅度加以調整，恐有引發帶動其他部門產品 價格上漲之虞。為避免市場上全面性價格上升的可能，政府部門乃斷然採行油價「凍漲」的價格管制政策，禁止國內兩家供油公司的油價隨國際原油價格的上漲而調整。

　　二月之後，國際原油每桶的價格已飆上美元100元以上，使得我國兩家油品供應商的生產成本壓力更形惡化，最後可以想見的是兩家油品供應商的經營必然是賣一公升賠一公升，但是兩家公司的處境還是有一些差別。以內銷為主，受到政府政策強力干預，並肩負國內油品供應無虞任務的中油公司，所能調整的空間相對的非常有限。屬於民營的台塑石化公司，在不用肩負政府所賦予的政策任務之下，所能採行的經營策略調整，相對的則有較大的空間，在國內價格受到政府抑制的期間，它可以選擇將產品銷售至價格較高的國外市場，以彌補油品國內銷售的損失。在極端的情況，它甚至可以採行全數銷售國外市場的策略，以避免經營損失的惡果。

　　3月底總統大選結束之後，台塑石化宣布因為國際原油價格的不斷上升，帶來生產成本提高的壓力，民營企業的經營必須為股東負責，以追求利潤最大化為原則，4月1日將汽油油價每公升向上調升2.5元，柴油每公升則調升2.7元。中油公司之油價則受限於政府政策的管制仍然維持不變。

　　市場因政策出現嚴重扭曲

　　當油品的品質沒有差別而在價格上存在相當差異時，消費者除非因為特殊的原因，大部分的消費者仍會以油品價格的高低，而決定其對特定油品的購買，最終會選擇與中油公司的加油站交易。

　　這種結果立即產生很奇特的現象：第一，台塑石化的發油量將立即產生銳減。第二，為消化持續生產的油品，台塑石化必須安排將國內銷售不完的油品出售至國外市場。第三，台塑石化油品國外賣得愈多，產生的虧損愈少。第四，中油公司為應付市場上額外多出的需求，可能需要動用到原有庫存的儲油量或以增產以為支應。第五，表面上中油公司加油站生意興隆，但實際上是中油公司有苦難言，因為每做一筆生意即增加一筆虧損。

　　過去，政府開放台塑石化進入石油煉製業，一方面是順應台塑集團的向後垂直統合經營策略，讓國內的大型石化業的經營能夠產生一貫作業的經濟效果；二方面是希望藉由台塑石化公司的油品市場進入，帶來市場競爭的效果。在允許台塑石化進入油品市場的政策設計裡，政府部門似乎忘卻要有周延的配套措施，市場的開放改變才會產生政策效果。而不是只是天真地認為市場開放之後，過去市場不當的情形就會自動解決。

　　不是只有油品市場會發生這種情節，回顧台灣許多原本由政府管制的產業，在政府政策上採行開放之後，均同樣的發生如同油品市場一樣的類似問題。以銀行業為例，民國81年開放民間銀行，一下子開放了15家民間新銀行進入市場，因為政府的配套措施未盡完善，未能發揮監督的功能，遂產生許多社會或以公共利益角度所不樂見的現象。

　　因此，15家銀行在開放進入市場後的16年中間，陸續發生掏空、違規超貸形成鉅額呆帳、經營不善等事件，以至於中華、中興、泛亞、萬泰等4家銀行均曾經成為報紙上的頭條新聞對象，最後為國內或國外銀行所併購。而經營不善者，則為其他銀行併購，例如民國92年萬通為中國國際商銀所併購，民國91年大安為台新銀行併購，亞太於同年改名為復華銀行，華信於民國91年先改名為建華，民國95年則併入永豐銀行，寶島更早在民國90年改名為日盛國際銀行，原有15家民間新銀行，目前仍以原有名稱繼續經營者僅剩聯邦、玉山、台新、富邦等7家銀行。可見市場的開放並非僅將特許權給予新商即可，而是在給予特許權的同時，政府部門應賦予新廠商一定的社會責任，如此市場開放的政策目的才有望達成。

　　未蒙其利先受其害

　　同樣的，牽涉稀少性資源使用的媒體開放時，更需要目的主管機關考量一定的配套措施，否則很容易開放的目的未能實現，反而衍生更多的政策問題。以廣播頻道的開放為例，其原有的政策目的是為了媒體地方化與多元化的目標。但由於開放時的配套措施未臻完善，以致於市場開放之後，地方性的廣播電台無法生存，最後變相的成為較大功率電台的附屬電台，完全失去原有政策上市場開放的目的。為解決已發生的問題，事業目的主管機關不得不妥協的提出所謂的「聯播」與「聯營」的變通辦法，為既成的市場行為找到一個下台階，但此作為已經大大犧牲了許多閱聽人的權益，也嚴重的傷害主管官署的尊嚴。

　　另外一個引人注意的例子就是液化石油氣產業，早期生產廠商只有 中國石油公司，黨國一體的環境下亦將總經銷的權力下放予退除役官兵輔導委員會的液化石油供應處，形成經濟學上的雙元獨占的結構，再加上政府授權液供處對下游的分裝廠、瓦斯行進行嚴密的管制，以致於市場毫無競爭機制。因此競爭政策主管機關乃建請目的主管機關開放市場，引進競爭機制。首先的做法是先打破經銷階段液供處的獨家壟斷，引進其他8家經銷商進入市場。接著修改限制進口的法律，將液化石油氣的進口市場對外開放，一旦上下游市場均開放之後，則將原本最終銷售階段的統一價格制度也將之廢除，改由瓦斯行彼此自由競爭。

　　乍看之下，上述的政策改變相當完美，也符合世界的潮流。然而政策的決定者千算萬算，沒有將瓦斯行老闆們的學歷、知識程度與守法的精神算計在內。新政一旦施行又未有相對的教育與訓練，這些下游的液化石油業者的行為，乃屢屢觸犯困難度相當高的公平交易法，最後則為競爭政策主管機關處罰。

　　截至今年（97年）3月，液化石油業者違反公平交易法的個案季27 案，中閒台灣25個行政區中共有13個地區之同業公會受罰，而所有業者被罰之罰鍰共計58,652萬元，液化石油業者為學習市場「競爭機制」，付出的代價令人應像深刻。

　　總之，政府任何政策的改變，特別是涉及市場的開放，尤其是要深思熟慮，因為政策的設計很容易掛一漏萬，上述所提的個案即為明證。政策開放若未能設計周延，最後的結果是開放的的政策目的未能達成，相反帶來的許多副作用結果，還是要當政者負責收拾的，為政者能不慎之乎！（作者為景文科技大學財務金融系教授）