城市綠寶石的危機

2008/06/23
綠色公民行動聯盟監事

佔地廣達96公頃的土城彈藥庫周遭地區,由於50多年的軍事管制區的禁限建,使該處保存了大片的綠意,形成動物重要的棲地,被譽為土城之肺,亦是大台北地區的綠寶石。經過調查,發現有超過30種以上的鳥類,如台灣藍鵲、白腹秧雞等,還有高達40多種的蝶類、10幾種的蛙類,還有70幾種原生植物。

而今由於彈藥的搬遷及軍事禁、限建管制解禁等外在條件所釋放出的廣大的基地面積,輔以以及優異的交通條件,台北縣政府則希冀能將在配合司法園區以及臺北縣或土城市等大環境發展趨勢下,提出擴大土城都市計畫,將重新解禁的土城彈藥庫原址納入都市計畫管制範疇,期能健全土城之都市發展機能、補強現況土城都市計畫區的缺憾及提升土地利用價值。

若以都市生態系統觀點,都市計畫變更勢必將使北台都會區既有經濟圈的能源流與物質流有所變動,並進一步影響自然生態系統,因此預先衡量此類土地使用政策所引起的環境干擾,是否符合既有生態的承載力,乃是該政策是否能對台灣永續發展有所裨益的關鍵。根據台灣現行法規,要求新訂或擴大都市計畫(僅適用面積10公頃以上者)應實施政策環境影響評估,此可視為一落實『政策環保』的重要機制。

歐盟提出的『政策環境影響評估指令』將政策環境影響評估定義為:『針對一方案或計畫中,經由環境報告書中的範疇以及公共參與與諮詢過程中所界定出的環境與健康相關項目,評估其可能的影響並將環境報告書,以及公眾參與過程的結果納入方案與計畫之考量的過程。』而國際衝擊評估協會則指出政策環境影響評估應以永續發展為導向,並能確保其與重要部門與區域的政策研擬以及於個案環評有相關性,另應針對關鍵議題,提供規劃者與決策者充足、可靠、實用資訊。更重要的是,其更指出應將重要利益相關人是否涵蓋於政策環評過程,蹦有效將參與者的意見回應至環境報告書與決策之中,如此方能確保此政策環評具有回饋性,使評估結果能引領未來政策研擬。

而根據台灣現行的政府政策環境影響評估作業辦法以及作業規範之中,亦強調需評估項目之完整性,意即評估項目涵括環境之涵容能力、自然生態及景觀、國民健康及安全、土地資源之利用、水資源體系及其用途、文化資產、國際環境規範、社會經濟。在參與度方面亦有『評估內容之界定,政策研提機關得邀集有關機關、團體及學者、專家召開評估範疇界定會議決定之。』等公共參與機制的規範。而在替代方案上的要求,亦明確指出『應考量環境、經濟及社會等因素,選定較可行或較優之方案,並針對各項方案,說明選定結果。』

但以上述政策環評的要件,檢視台北縣政府現行所提出的『擴大土城都市計畫(土城彈藥庫附近地區)案政策評估說明書』,則發現其有未釐清個案環評與政策環評之功能、欠缺替代方案、重點評估項目上未提供充足可靠資訊、欠缺公眾參與機制等四大疏漏。

此評估案既然是屬於政策位階的擴大都市計畫,於評估時的重點應在於土地使用分區的配置與規劃。然於縣府現所提出的政策評估書中,卻已於基地內劃定兩處明確建案規劃:整併法院與看守所之司法園區以及將供慈濟使用之文教用地,且於整份評估書中,未提及政策評估結果與個案之相關性,令人質疑其欲利用政策環評無否決權的漏洞,夾帶前述個案開發行為。而根據『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』,現行土地使用計畫草案中,未來不論住宅區或是專供慈濟使用文教專用區,都應經由個案環評方能開發。

為使評估結果能符合永續發展導向,政策環評機制設計中,更強調納入替代方案的重要性。然荒謬的是,當前的政策說明書中,所提供的替代方案僅有零方案(不將其納入都市計畫)、計畫範圍縮編兩類,而未就土地使用分區部份,提出不同的配置,進行後續評估,衡量此基地環境最適利用策略。特別是縣府規劃的方案雖標榜『期望自然的本職能被確保及留存,所以將基地未來的發展定位為『綠界新天地』』,但環顧其提出的土地使用分區配置,除坡度達40%的區域,依照法令不能開發以外,其餘高自然度的區域,如現行發現台北樹蛙的區域,都將化為一棟棟的群簇住宅。

針對此區的發展,當地居民所組成的『土城愛綠聯盟』,曾委請數個學術單位以及都市規劃團體,提出一田園社區規劃案。該規劃案立基於利用此基地既有文史建築、自然地景、生態資源,以生態旅遊、有機農業為主要發展方向。故若真的欲以政策環評達到該土城彈藥庫週邊區域的永續發展時,替代方案方面,應納入以生態導向為主的田園社區案,與縣府現提出土地使用分區規劃進行比較。

根據現行政府政策評估說明書作業規範表示,政策環評應納入評估項目涵蓋八大類別、三十四個評估細項。雖政策環評不似個案環評,針對各評估項目制定各項技術規範,要求重要評估項目需量化說明之。但令人無法理解的是,一份委託費用達一千兩百萬的政策說明書,除於經濟社會一節的人口產業、能源使用輔以二手資料估算外,在環境方面的重點議題,並未針對本方案影響,有任何具體的說明。

在廢棄物一項上,原說明書僅以『本計畫產生之廢棄物,可納入土城區域清運系統』為由,輕描淡寫的回避了土地開發計畫最為人垢病的廢土方與營建廢棄物的問題。根據縣府方案的規劃,其將平均坡度在 30%以上未達 40%地區,則規劃為公共設施用地。但其公共設施用地之類別則包涵遊憩設施用地(公園用地、體育場用地、兒童遊樂場)、學校用地(國民小學、國民中學)以及停車場用地,此類用地類別,均需大幅整地,開挖土方。而既有建物中,31座的彈藥庫為最大量的建築廢棄物產源。而根據縣府方案之規劃,並未考量彈藥庫之保存,而移除一座彈藥庫將產生之大量廢土與建築廢棄物,縣府的政策說明書中卻隻字未提。

而當台北縣政府大喊『大河之縣』跟『低碳城市』口號之際,這政策說明書

的內容,卻狠狠煽了縣府一個耳光。就潛在的水體污染方面,政策說明書雖指出本區位於淡水河系污染管制區周圍,卻僅以各類污水將處理至放流水標準後再行排放作為對水體影響應屬輕微的判斷依據。若依照每人每日生活污水量200公升計算,依照縣府方案進行開發,將造成該地區一日約產生2200公噸污水量,且依在高度開發的狀況下,亦將填平本區內原有具有設計成為除污型人工溼地潛力之水塘與農地。若依該方案開發,不僅將加重水體負荷放流污水之虞,也將喪失原本該區採用設置人工溼地之契機會,完全背離臺北縣現今訴求以自然手法處理生活污水並活化河川之政策方向。

而現行相關法規將氣候變化綱要公約納為評估項目之中,意既隱含需估算該政策之所直接與間接導致的碳排放量。但本說明書僅列出1990年至2003年的台灣住商部門溫室氣體排放趨勢,對本方案將減損100公頃之林地所導致的碳匯損失卻視若無睹。

而就自然生態方面,當鳥會、蝴蝶保育協會都對該處生態樣貌豐富咋咋稱奇之際,在說明會中,卻只落得一張表格上標著分佈區域為全省,僅有台北樹蛙的棲地需特別維持自然度的說明。而都市邊緣的荒野在整個生態廊道的重要價值以及依據基地各分區自然度進行的土地適宜性,在此份所費不貲的說明書仍是缺席的。

如前所述,健全的公眾參與機制為政策環評的充要條件。而當利益相關人遍佈全台的能源發展綱領政策環評都能設計階層式的公眾參與機制,分別利用範疇會議、核心會議以及公眾說明會,邀集各界學者專家、環保團體以及一般大眾,針對方案研擬以及評估項目等事項討論之際。『擴大土城都市計畫(土城彈藥庫附近地區)案』此一有明確利益相關人的政策,不僅未召開任何範疇會議,也被列為法定評估項目的民眾意見與社會接受度也被遺漏。若由此觀之,此案進行政策環評的目的,並非是真的想達成『政策環保』,而是為開發案披上程序正當性的外衣。

綜合以上所提出的『未釐清個案環評與政策環評之功能』、『欠缺替代方案』、『重點評估項目上未提供充足可靠資訊』、『欠缺公眾參與機制』等四大闕漏。擔任把關角色的環保署,早應於送案階段,既基於本說明書與法規不符之處,將此案退回,而非順其所願的於六月25日召開公聽會。而此案既凸顯現行的行政體系面對政策環評此制度的權責不清,更顯示府院高層口中『政策環保』,只是空中樓閣的虛幻形容詞。若未能檢討從此案開始,仔細檢視現行制度之缺陷,則政策環評將僅是另一種為『開發至上』與『拼經濟』所創造出來的化妝術。

建議標籤: