揭開稅改神祕面紗系列（一）：威權主義到新自由主義（下）

編按：由於此系列第一篇分為上、下，為求字數相當，因此將1980年代的市場開放，亦即外部壓力歸入上部，接著包括所得稅首要化、金融投機爆炸歸入下部，希望讀者見諒。

2.2 所得稅首要化

除了來自美國的外部壓力之外，政府戰後多年來扶植本地工商資本發展的結果，使得台灣的農業部門就業人口比例自1972年後即落後工業部門，同時，1972年取消「肥料換穀」制度、1978年「田賦徵實」減半，在在顯示，在戰備動員體制下，以「實物」徵集為特徵的農業財政榨取已經到頂，大量的農村人口移往都市成為雇佣勞動者。

1982年，所得稅在財政收入比重上首度超越關稅，此後穩居首要稅目地位；由於所得稅主要來源為「薪資所得」，所得稅的首要化，可說是典型資本主義階級關係，正式在台灣取得主導地位的財政指標。

2.3 金融投機爆炸

第三個值得注意的財政變化，是證交稅的暴衝。

台灣戰後出口導向工業化的重要配套，就是金融領域的管控壓抑；政府一方面透過高利率與存款利息的賦稅優惠創造高儲蓄率，另一方面牢牢掌控金融機構，向工業資本放款或扶植特定產業。然而，1984起，儲蓄開始大幅超過投資需求，超額儲蓄佔GNP比率，在1984到1988年間，皆逾10%，1986年甚至超過20%。此時「游資氾濫」、「台灣錢淹腳目」，指的其實正是投資停滯、儲蓄閒置的「積累過剩（over-accumulation）」危機。

這筆龐大閒置資金的突破口之一，就是股票與房地產的投機交易。如台灣股市從1986年開始，即出現長達4年大多頭走勢，直至1990年的12682點後才反轉跌落；與此相應，證交稅也從1987年開始暴增，1990年甚至成為僅次於所得稅的第二大稅目。

3. 抵抗掀波：農民運動及證所稅復徵

3.1 農民運動

第一個對此財政變化進行抵抗的力量，當屬1987-1989年期間達到高峰的農民運動。當時農運針對關稅減讓、開放外國農產品進口議題，批判美國主導的自由化、國際化體制，率先喊出「反對美國帝國主義」訴求。

然而，也正是針對美國帝國主義與自由化政策的問題，提倡農地自由化、不反美帝的新潮流系「農總」，與批判自由化及美帝的「農盟」發生了衝突，導致農運分裂，最後僅換來開辦農保等安撫性措施，無法扭轉自由化方向。

3.2 證所稅復徵失敗

另外一場影響深遠的財政戰役，則是1988到1989年，財政部試圖復徵證所稅失敗。

先前證所稅停徵，是行政院根據《獎勵投資條例》授權，為培養資本市場停徵。但到股市狂飆1980年代，免徵證所稅助長投機致富與貧富差距擴大，也對政府管控經濟活動的財政體制構成挑戰。時任財政部長的郭婉容，遂於1988年9月宣佈復徵證所稅。

但此時社會情勢已與早年大不相同。在美國對台灣施壓、社會運動反抗之外，市場、資本的力量已深入各個角落，政府決策失去過去的相對自主性。當時國民黨執政，但就連國民黨立委也紛紛發言反對復徵證所稅。正在勢頭上的政治反對運動（部分已進入立法院）則以「解構黨國資本主義」為名，幾乎全盤接受西方新自由主義意識型態，同樣不支持復徵證所稅。

最後，1989年財政部便宣布停徵證所稅，至今無法復徵。1987到1989年召開的第二次賦稅改革委員會，也在相同社會脈絡中，演變為減稅大會，彷彿預示了台灣此後的財政變化藍圖。

4. 1990年代：新自由主義的圖像

4.1 新自由主義赤字

1990年代台灣財政最突出的現象之一，就是高速成長鉅額赤字；中央政府未償債務餘額佔GDP比率，從1990年不到5%，快速飆升，2003至2007年，皆持續在29～31%之間徘徊，至今看不到緩和跡象。

原則上，一國財政赤字高到什麼程度算危險，並無絕對衡量標準；只要政府支出確實用於公共討論後訂定的正確且有利於社會平等發展方向，同時透過稅收體系改良（如累進稅率、擴大稅基）確保未來的收入，赤字本身並非罪惡，亦毋須驚恐。

4.2 兩頭掏空的惡果

然而，1990年代至今的鉅額赤字成因，既非台灣遠遠落後於先進國家的社福支出所致，更非某種公平正義發展計畫所需，而是稅基流失、同時對資本持續高額補貼的結果。

1989年第二次賦改會大幅減稅後，經過兩稅合一、調降金融保險營業稅、土增稅減半後再調降等減稅措施，富人與大資本是主要得利者。再加上長期對證券交易、土地交易所得等資本利得不課稅，及《獎勵投資條例》、《促進產業升級條例》等持續給予企業大筆賦稅補貼，不僅嚴重侵蝕稅基，更形成嚴重的稅制不公。

因此，一方面不斷給資本減稅，同時又把以薪資階級為主繳納的稅款用於補貼資本，兩頭掏空，才是今天財政入不敷出主要原因。

5. 小結‧展望‧前景

台灣財政從戰後至1970年代，基本上處於戰備動員體制下，同時透過金融管制、高關稅與稅式支出手段，持續刺激出口導向工業化與私人資本積累，直到1980年代，高關稅保護措施被打破，本地資本開始取得主導地位，導致戰備體制瓦解。

此轉型過程中，如果有足夠的左翼力量，戰備動員的財政體制應有可能向社會民主主義方向轉化；如許多西歐國家二戰後發展。但台灣當時的政治反對運動囿於「解構黨國資本主義」的錯誤概念，最終與新自由主義沆瀣一氣，促成今日極力為資本服務、極不公義的財政體制。如何改變這一局面，當是目前重要課題。

另一方面，前述簡要歷史回顧也清楚說明，財政體制往往隨著社會整體結構與階級力量對比的變化改動，今天稅制的嚴重不公與赤字，與一般勞動大眾的實質薪資負成長、勞動條件惡化及社會貧富差距擴大，具密切關係。換句話說，只就稅制公平談問題肯定不夠，若不檢討、修正整體政治經濟的階級壓迫，則分配正義的訴求勢必無法達成。這就不僅僅是稅改運動，而是所有社會運動的共同努力，才有前景可期。

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編按：本文乃簡要的歷史回顧，如欲了解更詳細的台灣財政社會史， 推薦參考:吳挺鋒(2004)。財政政治的轉型：從威權主義到新自由主義,東海大學社會系博士論文