談農村再生條例草案 文/林英彥(2008/12/24)

1. 前言

行政院農業委員会為建設富麗農村，特擬定農村再生條例草案，以備做為農村施政之依據，該草案正送請立法院審議中，但從平面媒體及網路上可以看到許多對該草案的批評指責，個人原本認為政府關心農村發展，不僅要特別立法而且還要編列1,500億預算（現已增為2,000億）來落實馬總統的政見，這應該是好事一樁，故期待着該法案能儘快在立法院審議過關。不過，今日接到農委會邀請参與農村再生條例座談會的文件，乃將該草案詳細閱讀幾遍，結果覺得輿論的指責不無道理，為此特撰寫本文，以供與會者及關心本案之人士参考。

2. 總評

在就條文內容進行評論之前，先來就本案之構成做一綜合性之評論。

依據該草案之總說明中提到「為因應整體農村發展之需要，運用整合性規劃概念，以現有農村社區為中心，強化由下而上之共同參與制度，建立農村整體再生活化，並強調農村產業、自然生態與生活環境之共同規劃及建設，注重農村文化之保存與維護及農村景觀之綠美化，為本條例之重要精神。」這一段話，個人百分之百贊同。又立法說明對第1條之說詞為「本條例之立法目的在於運用規劃建設方式，結合各層面之考量，以美化農村景觀，維護農村生態及產業文化，提升農村居住及人文品質，以達成新農村總體建設，農村生命力之再現」。第4條也規定農村活化再生之推動，其辦理原則之一為「實施結合農業生產、產業文化、自然生態及閒置空間再利用，整體規劃建設。」可見該草案標榜生產、生活與生態之三生建設。但細看所有條文，有關於農村產業之規定，除了第26條之整合型農地整備勉強與農業生產相關連之外，看不到其他有關產業發展之條文，例如學者所提倡之優良農田保護、農地變更使用管制、農業生產專區之建置、農地經營面積之擴大與集中、農地重劃區之再度重劃、農地租佃制度之合理化、休耕政策之調整、生產履歷之建立等等均未見提及，在這種情況下如何讓農村「富」起來？能富，那又何能麗呢？

至於生態建設方面，除第15條規定鼓勵於農村社區廣植林木，建設具生態及緩衝功能之綠帶外，鮮少有關生態之條文，學界所倡導之農地地役權制度、濕地保護、野生動物保護區之劃設、農地之永續利用、天然紀念樹木之指定等等都闕如，這樣又如何能形成充滿生態的農村。

其次該條例之名稱為農村再生條例，這顧名思義應該是適用於需要再生之農村，但何種情況下之農村需要再生，條文完全未加訂定，而由全文來看，可以斷定該條例適用於所有農村，那何不直接稱為農村建設條例呢？日本將農村人口年齡65歲以上者占一半以上，而且人口持續減少中的農村稱為「限界農村」，這個名詞個人認為可翻譯成「邊際農村」，這種農村如不設法協助其再生，很可能會沒落消失，台灣類似「邊際農村」之村落不少，農村再生條例如果專對這種村落為施行對象地區，可能會收到更具體的效果。

綜觀條例全文，可說偏重於農村社區之建設，尤其是開放給地方團體可以劃設農村再生發展區，擴大建地面積範圍，難怪會被批評為這是「去農業」、「去農民」、「去農村」的條例。

3. 規劃體系混亂

條例草案非常重視規劃，這應該是一件正確的事，但是區區一個農村社區規劃却分成農村再生總体計畫（要報中央主管機關備查）、農村再生計畫（報直轉市或縣市主管機關核定）、年度農村再生建設計畫（用來申請補助）、再生發展區計畫（要報中央主管機關核定），如此層層限制，眞教人受不了，如果四千多個農村都為了爭取2,000億大餅而擬定計畫，那來那麼多人幫農村做好幾種計畫，如果四千多個村落一起報到中央主管機關，那中央能否迅速核定，眞令人懷疑。

4. 一些質疑

就條文中之規定來看，個人有許多問題想請教主辦機關。

1. 農村再生總體計畫，是否為農村再生計畫之上位計畫，而農村再生發展區計畫之位階如何，是否為最低階層猶如都市計畫中之細部計畫，或特定區開發計畫，不受原先農村再生計畫之拘束？
2. 計画擬定後，其效力如何，是否如同都市計畫之細部計畫，可據以管制各筆土地之利用，或只是社區發展之基本構想，計畫圖只能算是示意圖，或實質規畫圖。
3. 對違反規畫使用者如何處罰。
4. 第12條提到農村公共設施建設補助項目有關道路部分，分成人行步道、自行車道、社區道路，在農村社區有如此劃分之必要嗎？
5. 第13條申請補助項目「以能增進農村社區整體景觀者為限」，「以減少水泥設施，實施生態工程者優先補助」。請問「能增進農村社區整體景觀者」如何認定，「以減少水泥設施」之數量如何衡量？
6. 第14條產業活化補助，應以農業相關者為限。如果某人要興建民俗，讓遊客來消費當地農產品，請問這是否與農業相關？
7. 第17條與第18條是有關社區公約之規定，關於公共設施、建築物及景觀，訂定社區公約時，要所有權人全體同意。但社區公約不一定限於硬體設施，人文方面也可以包括在內。例如個人在日本日光地方看到市民憲章上寫着「我們要親切待人，要維護環境清潔。」這是全社區居民都要遵守的，與權利人無關。我們規定要權利人同意，那非權利人是否可不遵守公約之約定。
8. 第22條規定主管機關得擬定農村再生發展區計畫，但其範圍及條件未加限制，在這種情況下如何防止土地投機炒作？如何確保優良農田？
9. 第26條規定為實施生產與生活環境之整體規劃及建設，得選定範圍實施整合型農地整備，這實際上是將農地重劃與農村社區重劃拼在一起辦理，理論上可行，但實務上困難重重，台灣只試辦過一處，並未得到理想成果，在這種情況下，冒然採用此種手段，萬一失敗由誰負責？
10. 第34條規定各級主管機關得委由建築師設計各式具地方特色之建築圖樣及說明書供村民選用，此項規定個人認為非常不妥，因為建築設計不僅要配合當地之自然地理條件，而且還要與周遭之建築物與環境保持調和，可是建築師依本規定做建築圖樣設計時，因為沒有具體的實質環境背景做考量，只好在一張白紙上設計，如此對農村社區環境之形成，很可能產生負面效果。假如一位女士，頭上梳一個日本頭，身上穿一件西洋晚禮服，脚上穿一双中國綉花鞋，帶一符黑色太陽眼鏡，拿一個紅色皮包，身上每樣都是名牌，但她這一身打扮能看嗎？女士們出門前要一再照鏡子，講究穿什麽衣服要塔配什麼皮包皮鞋，最主要的原則是要能保持調和，如果社區居民各選擇不同圖樣，興建不同色彩的房屋，每一棟可能都像別墅，但整體社區就像前例女士的打扮，那如何塑造社區美景？
11. 第35條規定主管機關得對具有歷史文化價值建築物或能與環境和諧之特色建築物及其空間，補助其維護或修繕經費。但請問這種建築物如何認定？受補助之後負有何種義務與責任？第36條之農村文物保存也有同樣問題。
5. 結語

以上所陳乃是個人閱讀再生條例草案後初步感受到的一些淺見，並不成熟，但相信多少可供主辦單位参考。

在結束本文之前，想順便對農村建設法令之制定提出幾點建議。

1. 雖然生產、生態、生活等三生都要並重，但要將三生問題容納在一項法令內實非常困難，因此建議農村再生條例規範之內容集中在生活空間之建設，生產問題交給農業發展條例，生態問題由環保單位負責。
2. 日本在平成16年（2004）6月頒布景觀法，同年12月由農林水產省發布景觀農業振興地域整備計畫之省令，這此法令之主要目的是在為農山漁村塑造良好美麗的景觀，與我國目前所擬定農村再生條例所追求之目標相似度甚高，故建議参考日本之相關法令做補充修訂。
3. 將再生條例之施行對象地區先行限縮在前述「邊際農村」地帶，如此在人力與財力運用上比較能收到立竿見影之效果。
4. 馬總統之競選政見固然有需要早日實施之壓力，但農村建設相關法令之制定，牽涉範圍非常廣，故不宜倉促行事，待做了萬全準備再出發，免得又再產生許多受批判的話題。