另一種零細與破碎：
台灣公務機關的集體勞動關係概述（上）

   本文曾發表於「2009勞工研究研討會─經濟危機下的勞工運動」，世新大學社會發展研究所主辦，2009年6月13-14日，會後有些微修正。在資料蒐集過程中，許多從事公務機關勞工組織的基層工作者接受訪問、分享他們的經驗，若不是他們，這篇文章無法完成；因為主題聚焦在集體勞動關係，個體勞動權的部分無法細數。

2002年，亞洲地區若干勞工議題非政府組織與工會團體成立「亞洲跨國企業監察網絡」（Asian Transnational Corporations Monitoring Network），企圖以亞洲勞工團體間的跨界合作，共同打擊跨國企業對勞工的壓迫，此網絡內部分為研究、教育培訓及議題串連三個工作小組，研究組發起了數次的集體研究，每次設定一個共同主題或問題意識，由參與團體從自己的具體在地經驗出發，撰寫研究分享不同地區的勞工議題樣貌。最近一次的共同主題為非典型雇用的組織狀況，本篇文章寫作的出發點，即是來自此次的集體研究。

 摘要

除了少數大型公營事業工會之外，公部門受雇者一直在台灣工運中缺席。但最近幾年來，因為自由化政策由私部門逐漸侵蝕進公部門，原本相對穩固的公務機關雇傭關係，亦開始鬆動與彈性化，引發受雇者的不滿與抗爭。深入分析之後使人驚覺，原來公務機關的集體勞動關係與私部門一樣，呈現零細而破碎的狀況：私部門因廠場區隔而破碎；公務機關是因雇傭身分的區隔而破碎。

可預期的是，自由化政策對公部門的侵蝕將進一步加深，如此，工運對此的回應將不能只停留在傳統的私部門組織，而必須思考如何開展公務機關內的勞工組織工作。

　

關鍵字

公務機關、集體勞動關係、約聘雇人員、臨時人員、技工工友

前言

在一般的印象裡，公家機關的工作待遇好、福利佳，是有工作保障的「鐵飯碗」。以往除了公營事業之外，的確也較少聽到來自於公務機關的勞資爭議消息，但大約自2004年開始，公務機關密集出現勞資爭議及勞工抗爭行動，這裡簡單列舉一些相關事件<![if !supportFootnotes]>[1]<![endif]>：

2004年1月8日：甫於前一年9月20日成立的「全國公務機關勞工總工會」<![if !supportFootnotes]>[2]<![endif]>，至行政院勞工委員會陳情要求公務機關勞工一體適用勞基法。

2004年7月6日：行政院擬將農委會下的九個試驗研究單位，合併為行政法人國家農業研究院，原機關所屬技工工友及司機必須隨之移轉，改依約聘雇人員任用；不願配合移轉者只能辦理退休或資遣。各單位一千多人串聯組成自救會，向立法院陳情要求保障工作權。

2004年9月17日：高雄市交通局規劃將路邊停車位的收費業務委外辦理，約聘雇收費員擔心工作不保，於市議會說明會外抗議交通局黑箱作業。

2004年9月23日：因行政院國家資產管理委員會決議收回公共工程基金、內政部又沒有編列新的預算，營建署重機械工程隊即將於年底裁撤，內政部擬以地方政府的包商來替代重機隊之救災功能。重機械工程隊工會今日前往行政院抗議，要求契約工的雇用形式改為正職。

2004年11月15日、12月15日：被財政部財稅資料中心解聘的約聘雇員工赴財政部抗議。從2003年起，財稅中心以政府組織精簡為由，計畫每年裁減20名約聘雇人員，並將裁撤掉的人員，以外包、派遣的方式重新雇用。

2004年11月24日：上百位公務機關工會會員、財政部財稅資料中心約聘雇員工及全國自主勞工聯盟前往勞委會抗議，要求將公務機關約聘雇及臨時人員納入勞基法保障。

2004年12月30日：當時任職於台北縣勞工局、並擔任台北縣政府技工工友產業工會的常務理事吳金容被告知，勞工局決定明年不再續聘她。這件不續聘案很快成為一件勞資爭議，工會認為這是打壓工會的行為，並立刻向勞工局提出勞資爭議調解的申請、要求回復工作權。

2004年12月30日：國軍左營醫院於日前要求170名約聘雇人員簽署降低勞動條件的契約書，否則不予續聘。今日院方解雇十名不願簽署新契約的人員。

2005年1月8日：健保局將在年後解雇暫雇人員，430多名暫雇人員組成「健保業務助理權益促進會」，捍衛即將喪失的工作權。

2005年3月9日：台北市停車管理處產業工會發起行動，反對市府逕行公告13處停車場委外經營。

2005年3月28日：多個公務機關產業工會及全國自主勞工聯盟等勞工團體，聯合發表「反分裂勞基法行動聲明」，要求公務機關約聘雇及臨時人員一體適用勞基法，並將組織「還我勞基法行動大隊」加入五一遊行。

2005年7月1日：公務機關約聘雇及臨時人員，與一般勞工一同納入勞退新制適用範圍。

2005年12月1日：高雄市公車處以業務虧損為理由，自2004年5月起停止正職司機的晉用，陸續將177名司機缺額（占所有司機總數近三分之一）外包給人力派遣公司。司機年底面臨失業處境，今日向高雄市議會提出陳情。

2007年8月10日：為抗議台北市停車管理處破壞勞資協議，濫用行政權力壓迫勞工、打壓工會，台北市停車管理處產業工會發動遊行至台北市政府向郝龍斌市長陳情。

2007年9月30日、10月14日：台北市停車管理處產業工會於西門町發起行動，反對市府實施機車路邊停車收費且業務外包的做法。

2007年12月15日：台北市停車管理處產業工會三名常務理事及一名理事，因反對市府的路邊停車收費業務外包政策，遭停車管理處以曠職的理由解雇。

2008年1月1日：公務機關臨時人員開始適用勞基法，但約聘雇人員仍然不適用。

2008年1月22日：為抗議北市府違法解雇工會幹部，被解雇的台北市停車管理處產業工會四位幹部，從今日開始扮演「天線寶寶」，於市府外抗議。

進一步了解上述的勞資爭議或抗爭行動，就可以發現幾項問題：（1）這些參與爭議或行動的公務機關員工，都不是擁有公務人員資格的人員。（2）這些非屬公務人員的公務機關員工，有些可以組織工會、有些不能，有些適用勞基法、有些不適用。（3）前述案例中有若干人員遭到裁減，並非因為沒有業務上的人力需求，而是業務被外包、派遣所取代。

換句話說，即使同是公務機關內非屬公務人員的員工，也並非同屬一種類型，而是同時存在多種雇用形式，這意味著，他們也面臨與國家間不同的集體勞動關係。本文的目的，就是要釐清過去較少為人注意的、公務機關內的集體勞動關係。

一、公務機關紛雜的雇傭形式

台灣的公務機關<![if !supportFootnotes]>[3]<![endif]>內，到底有幾種非正式公務人力的雇用型態呢？它們之間又有何不同？這恐怕連考試院或行政院人事行政局自己都說不太清。對於某些用詞的定義或涵蓋範圍，在不同的文件、不同的作者行文脈絡下，呈現出程度不一的落差。以下，將針對這些非正式公務人力的主要構成部分，一層一層來釐清。

（一）約聘雇人員

在一篇題為〈政府機關臨時人員法制重建的基本課題〉的文章中，作者把政府機關「臨時人員」劃分為如表1的五種類型。

　

表1：公務機關約聘雇人員的五種類型

類型	管理條例	職務範圍
聘用人員	聘用人員聘用條例	定期聘用之專司技術性或研究性人員。
派用人員	派用人員派用條例	臨時機關或常設機關有期限之臨時專任職務。
機要人員	公務人員任用法第十一條	機關長官自由任用之人員。機關長官得隨時免職，機關長官離職時應同時免職。
約雇人員td>	行政院暨所屬機關約雇人員雇用辦法	第五職等以下之臨時性、季節性或定期性業務，本機關卻無適當人員可資擔任者。
職務代理人	公務人員留職停薪辦法、各機關職務代理應行注意事項	解決政府機關職務短期性出缺而進用之人員。

資料來源：李建良1999，頁5-6。

 

這五種類型的人員，大約就是目前銓敘部送考試院之最新版「聘用人員人事條例草案」<![if !supportFootnotes]>[4]<![endif]>的適用範圍。根據草案第二條，這些人員被規定與國家間之關係屬公法上之契約關係<![if !supportFootnotes]>[5]<![endif]>，所以，依照現行相關法令，他們不適用勞基法、不能組織工會，只能準用「公務人員協會法」加入公務人員協會。

在這五種類型的人員之中，與最近幾年之勞資爭議或抗爭行動比較有關聯的，是其中的「約雇人員」。這些約雇人員從事基層的行政工作，雖然形式上是一年一聘，但往往在公務機關中持續工作長達一、二十年，實為不定期契約，與其他四種較技術性、研究性或短期性工作相比起來，性質不同。

在一般的習慣用法中，以及政府的統計分類中，會把約雇與聘用人員放在同一類稱為「約聘雇人員」，所以，以下行文有時也會用「約聘雇人員」這個詞。但必須說明的是，與最近勞資爭議及勞工抗爭行動較有關聯的、較精確的說法應該還是「約雇人員」。

　

（二）臨時人員

在〈政府機關臨時人員法制重建的基本課題〉這篇文章中，作者是把五種現在擬以「聘用人員人事條例草案」規範的人員，以「臨時人員」統稱之。實際上，公務機關中確實另有一種雇用類型，被稱為「臨時人員」，但卻和上述五種人員都不相同。

這些臨時人員，形式上或者一年一約、或者數個月一約。與約雇人員相同的是，他們實際

上往往在同一機關中持續工作達一、二十年，也是屬不定期契約<![if !supportFootnotes]>[6]<![endif]>；與約雇人員不同的是，考試院並不認為他們與國家間是公法上之契約關係，所以，從2008年元旦開始，這些臨時人員已納入勞基法的適用範圍，且據此道理推斷，他們也可以加入或組織公務機關工會。

至於臨時人員與約雇人員如何區分，有一種說法是關於薪資的預算來源：如果來自於人事預算就是約雇人員；如果來自業務預算就是臨時人員。例如以下的說法：「各機關於上述聘雇人力之外，應業務之需要，以業務費（如：工程管理費、補助費）自行雇用之人員，渠等因非依上述人事法規進用，且非屬預算員額內以人事費支薪的契約性人員，有關其雇用、管理事項及經費，係屬各雇用機關的主管權責，此類人員即為本文所指之臨時人員。」（蕭欣瑋2008，43）或許就是因為預算來源的不同，使得考試院在是否屬於公法的契約關係上有不同的認定。

　

（三）技工工友

在筆者閱讀過的材料之中，似乎沒有任何人曾對技工工友的涵蓋範圍做過清楚的界定。或許我們可以這麼說：在公務機關（公營事業不算）中，從事較體力性勞動的非正式公務人力，通常就會被劃歸是技工工友這一類。在政府的公務人力統計中，往往以「職工」來統稱技工工友這一類人員，其更細的統計分項，「職工」之下又分為技工、司機、工友及駐衛警。

或許因為從事的是較體力性的工作，較符合一般對「勞工」的印象，所以公務機關技工工友早在1998年7月1日、勞基法擴大適用時即納入保障範圍，也可以組織工會。因為法令的限制，現在的公務機關工會，幾乎都是以技工工友為會員的主要構成來源<![if !supportFootnotes]>[7]<![endif]>。

　

二、公務人力統計及非正式公務人力比例

從官方的統計數字來看，最近十年來，全國公務人力大致是呈下降的趨勢，個別項目中，只有公立學校教師及軍職人員是成長的（見表2）。約聘雇人員加職工（技工工友）占總體公務人力的比例，最近十年來從超過21%、降至2007年的不到19%。其實這個原統計資料表是從1991年開始紀錄，這裡只摘錄最近十年。在原統計表這18年間，約聘雇人員數目起起伏伏，最高峰曾超過3萬2千，目前是接近2萬8千；而職工人數則是一路下降，從1991年的超過20萬到目前的12萬多。

不論是從人數上或從比例上來看，職工的數目縮減，都要比約聘雇人員更為大量而快速。

　

表2：全國公務人力概況（1999-2008）

年別	總計	公務人員					公立學校教師**	約聘雇人員	職工	軍職 人員 ***
		計	行政 機關	公營事業機構	衛生醫療機構*	公立學校職員
1999	909,075	409,995	242,847	136,356	-	30,792	189,139	31,854	164,230	113,857
2000	891,151	408,515	240,780	136,472	-	31,263	193,892	31,772	143,871	113,101
2001	894,330	395,523	217,211	124,581	27,794	25,937	203,270	27,560	148,584	119,393
2002	907,136	389,957	218,958	116,798	27,224	26,977	203,880	26,795	163,893	122,611
2003	882,845	376,128	218,775	104,245	26,146	26,962	204,744	27,154	150,728	124,091
2004	869,331	368,899	217,418	100,189	25,360	25,932	202,603	26,517	154,299	117,013
2005	818,911	337,261	215,783	74,519	23,250	23,709	201,536	26,695	141,692	111,727
2006	805,652	335,274	216,422	72,922	21,961	23,969	201,187	27,504	134,083	107,604
2007	810,579	336,842	218,793	72,271	21,449	24,329	201,097	27,649	126,430	118,561
2008	813,606	338,305	219,615	72,997	20,991	24,702	200,317	27,979	122,391	124,614
分配比
1999	100.00	45.10	26.71	15.00	-	3.39	20.81	3.50	18.07	12.52
2000	100.00	45.84	27.02	15.31	-	3.51	21.76	3.57	16.14	12.69
2001	100.00	44.23	24.29	13.93	3.11	2.90	22.73	3.08	16.61	13.35
2002	100.00	42.99	24.14	12.88	3.00	2.97	22.48	2.95	18.07	13.52
2003	100.00	42.60	24.78	11.81	2.96	3.05	23.19	3.08	17.07	14.06
2004	100.00	42.43	25.01	11.52	2.92	2.98	23.31	3.05	17.75	13.46
2005	100.00	41.18	26.35	9.10	2.84	2.90	24.61	3.26	17.30	13.64
2006	100.00	41.62	26.86	9.05	2.73	2.98	24.97	3.41	16.64	13.36
2007	100.00	41.55	26.99	8.91	2.65	3.00	24.81	3.41	15.60	14.63
2008	100.00	41.58	26.99	8.97	2.58	3.04	24.62	3.44	15.04	15.32

資料來源：銓敘部網站→銓敘統計網頁→統計專題→歷年銓敘統計→歷年公務人員概況。

http://www.mocs.gov.tw/get_file.aspx?file_name=200933164912.xls&folder=st_index 之表10

說明：* 2000年以前衛生醫療機構中，國立大學（學院）附設醫院人員，係列入公立學校人數統計；其餘衛生醫療機構則列入行政機關人數中。

** 2001年以後為參加公務人員退休撫卹基金之人數；2001年以前為銓敘統計年報資料。

*** 係為參加公務人員退休撫卹基金人數。

　

如果扣掉公立學校教師及軍職人員來看，則約聘雇人員與職工占全體公務人力比例如下表3，平均是30.77%、超過三成。就細項來看，除去公營事業不算，公立學校的非正式公務人力比例較高，平均高於四成。台北市政府使用約聘雇人員與職工的比例亦相對較高。

　

表3：全國公務機關約聘雇人員與職工比例（2008年底）

縣市別		總計	行政機關	公營事業機構	衛生醫療機構	公立學校（職員）
總計	公務人員	338,305	219,615	72,997	20,991	24,702
	約聘雇人員	27,979	21,461	2,733	1,847	1,938
	職工	122,391	41,044	61,186	3,737	16,424
	合計	488,675	282,120	136,916	26,575	43,064
	約聘雇人員+職工	150,370	62,505	63,919	5,584	18,362
	（約聘雇人員+職工）比例	30.77%	22.16%	46.68%	21.01%	42.64%
中央機關	公務人員	186,820	89,052	70,593	17,540	9,635
	約聘雇人員	15,245	9,830	2,701	1,450	1,264
	職工	82,688	16,715	56,462	2,845	6,666
	合計	284,753	115,597	129,756	21,835	17,565
	約聘雇人員+職工	97,933	26,545	59,163	4,295	7,930
	（約聘雇人員+職工）比例	34.39%	22.96%	45.60%	19.67%	45.15%
台北市	公務人員	28,104	20,601	2,134	2,338	3,031
	約聘雇人員	1,869	1,455	1	238	175
	職工	16,201	11,071	2,715	604	1,811
	合計	46,174	33,127	4,850	3,180	5,017
	約聘雇人員+職工	18,070	12,526	2,716	842	1,986
	（約聘雇人員+職工）比例	39.13%	37.81%	56.00%	26.48%	39.59%
高雄市	公務人員	12,058	9,918	90	819	1,231
	約聘雇人員	828	626	2	153	47
	職工	4,590	2,724	767	249	850
	合計	17,476	13,268	859	1,221	2,128
	約聘雇人員+職工	5,418	3,350	769	402	897
	（約聘雇人員+職工）比例	31.00%	25.25%	89.52%	32.92%	42.15%
其他縣市	公務人員	111,323	100,044	180	294	10,805
	約聘雇人員	10,037	9,550	29	6	452
	職工	18,912	10,534	1,242	39	7,097
	合計	140,272	120,128	1,451	339	18,354
	約聘雇人員+職工	28,949	20,084	1,271	45	7,549
	（約聘雇人員+職工）比例	20.64%	16.72%	87.59%	13.27%	41.13%

資料來源：（1）銓敘部網站→銓敘統計網頁→銓敘統計年報→民國九十七年→貳、統計表→一、公務人員概況統計→（一）全國公務人員概況

http://www.mocs.gov.tw/get_file.aspx?file_name=2009227103441.xls&folder=st_year 之表10

（2）銓敘部網站→銓敘統計網頁→銓敘統計年報→民國九十七年→參、附錄

http://www.mocs.gov.tw/get_file.aspx?file_name=2009227104549.xls&folder=st_year 之表1及表2

說明：約聘雇人員包括聘用人員與約雇人員；職工包括技工（含駕駛）、工友、正式工員（含船員）與駐衛警察。本表不包括公立學校教師及軍職人員。

　

當然必須要說明的是，銓敘部的統計數字並未包含「臨時人員」。以下表4的數字來自行政院人事行政局，與表2、表3的銓敘部數字不完全吻合，但差距不大。重點是，表4的數字包含了縣市政府的實際員額，經過比對之後，發現表4中的清潔隊員、臨編人員跟臨時員工這三類，在銓敘部的數字中是沒有呈現出來的。

如果我們把清潔隊員、臨編人員跟臨時員工這三類歸為「臨時人員」的話，則這批「臨時人員」的數目是相當龐大的，在台灣省各地方政府公務機關中，總計接近五萬人<![if !supportFootnotes]>[8]<![endif]>。

如果用表4的數字來計算，則台灣省轄各縣市員工實有員額中，平均的非正式公務人力比例是剛好四分之一。這個數字與表3的其他縣市總平均數21.15%比起來，有差距但是不大。不過其實這兩個數字的計算基礎不一樣，一個有加入學校教師人數而另一個沒有，為了求取相同的計算基準，我把表4中的教師人數抽掉再計算一次，則發現比例馬上升高至超過四成。

換句話說，以縣市政府的層級而言，如果母數不包含公立學校教師，而非正式公務人力只計算約聘雇人員及職工，則非正式公務人力比例大約是超過二成；但如果非正式公務人力再加上「臨時人員」的話，那比例馬上衝破四成。

表4還抽樣出幾個人口較多的縣市狀況，結果發現，如果母數不列入學校教師，則台北縣公務機關的非正式公務人力比例超過五成、也就是有超過一半在公務機關為民服務的人員是非正式公務人力。在這些抽樣出來的縣市中，其他縣市大致是在四成上下（彰化縣較低），接近平均值。

　

表4：台灣省轄縣市所屬機關學校正式職（教）員預算員額及員工實有員額

（挑選若干縣市）

資料時間：2008年12月

縣市別		台灣省所有縣市合計	台北縣	桃園縣	台中縣	彰化縣	台南縣	高雄縣	台中市
正式職（教）員預算員額		255,059	42,817	24,298	20,327	17,206	14,425	16,332	14,190
員工實有員額	總計	317,048	57,780	29,326	24,568	19,741	18,063	20,247	17,282
	政務人員	73	8	11	2	8	5	1	1
	民選機關首長	304	26	13	19	27	30	27	1
	正式職員	111,373	16,573	8,984	7,951	7,503	6,878	7,208	6,039
	校長及 教師	125,958	22,964	13,682	11,098	8,381	6,748	8,220	7,482
	測量助理	1,913	257	158	149	141	121	166	61
	清潔隊員	17,125	4,316	1,876	1,300	978	935	1,097	770
	技工 （駕駛）	4,834	490	178	331	250	268	326	270
	工友	12,232	1,645	906	865	694	669	875	493
	正式工員	305	-	-	-	-	-	-	-
	駐衛警察	377	24	132	6	-	1	18	32
	聘用人員	1,969	230	187	118	93	157	150	99
	約雇人員	7,739	1,268	819	662	275	498	553	225
	臨編人員	4,473	1,904	192	239	211	63	127	27
	臨時員工	28,373	8,075	2,188	1,828	1,180	1,690	1,479	1,782
非正式公務人力合計		79,340	18,209	6,636	5,498	3,822	4,402	4,791	3,759
非正式公務人力所占比例		25.02%	31.51%	22.63%	22.38%	19.36%	24.37%	23.66%	21.75%
非正式公務人力所占比例 （不計校長及教師）		41.51%	52.30%	42.42%	40.82%	33.64%	38.90%	39.84%	38.36%

資料來源：行政院人事行政局網站→地方公務統計→台灣省各縣市統計要覽（九十七年）→依員額統計

http://www.tpgpd.gov.tw/statistic/縣市統計要覽/97/97縣市員額.xls 之縣市別

說明：加黑的部分（測量助理、技工、工友、正式工員、駐衛警察、聘用人員及約雇人員）屬於約聘雇人員與職工，加網底的部份屬（清潔隊員、臨編人員及臨時員工）臨時人員。這裡的非正式公務人力，是指約聘雇人員與職工再加上臨時人員。

　

三、「政府再造」與公務人力縮減政策

上述約雇、臨時及技工工友這三種公務機關內的非正式公務人力，因為雇用形式不一，具體的待遇及福利也不一樣。

這種待遇及福利的差異，不僅發生在這三種人員之間，也發生在同一種人員之內。例如：有時即使同樣是屬約雇人員，因為所在機關及首長不同，所受到的待遇也不同。更往前說，當初勞基法擴大適用至技工工友時，某些人員到底是要劃歸技工工友或約雇人員或臨時人員，其實並沒有一定的條理可循，很多時候決定性因素恐怕是當時機關首長的態度<![if !supportFootnotes]>[9]<![endif]>。

但不論如何，在「政府再造」與公務人力縮減的政策之前，這三種人員雖然不像公務人員般擁有國家完整保障的工作權，但實際上縮減人事或不續聘的案例並不多，大約直到最近幾年才密集出現。這也是從2004年之後，公務機關員工大量湧現勞資爭議及抗爭行動的重要背景。

　

（一）國民黨時代的公務人力政策

在國民黨執政的時代，政策性地縮減公務人力，大約是從連戰擔任行政院長任內開始，其行政革新強調人力政策採精而實的方式，1993年實施「行政院暨所屬各機關組織及員額精簡計畫」，按1994年職員及約聘雇預算員額為基準，每年至少裁減中央機關聘雇人數約3%，並於三年內降低至職員預算員額5%範圍內，1994年至1996年間約精簡30,056人，精簡比例約7.49%（周淑君2008，頁1-2）。

1998年1月2日，蕭萬長行政院長任內，行政院院會通過「政府再造綱領」，成立「政府再造推動委員會」及「政府再造諮詢委員會」。推動委員會之下，設「組織再造」、「人力及服務再造」與「法制再造」三個工作小組，分別由行政院研考會、人事行政局及經建會擔任推動機關，分別擬訂了「組織再造推動計畫」、「人力及服務再造推動計畫」與「法制再造推動計畫」，經整體主辦的研考會彙整為「政府再造推動計畫」。（行政院研究發展考核委員會2000，頁38-39）

人事行政局參考了世界各國行政改革的趨勢，引進了：「顧客服務」（client service）、「績效導向」（performance-based）、「競爭與誘因並重」（competition & incentives）、「解除管制」（de-regulation）等企業管理的精神，開始了人力再造。（行政院研究發展考核委員會2000，頁120）

在經建會方面，則是從調整政府角色下手，極力推動公營事業民營化、獎勵民間參與公共建設及政府業務委託民間辦理。（行政院研究發展考核委員會2000，頁180）

　

（二）民進黨時代的公務人力政策

民進黨政府上台之後，雖然「政府再造」的提法換了一個方式，但實際執行的方向卻是一致。2001年，總統陳水扁召開「經濟發展諮詢委員會議」（簡稱「經發會」），根據投資組決議推動政府改造，於總統府下成立「政府改造委員會」（苦勞工作站2002，頁226），其中一個研究分組是「專業績效的人事制度」。

後重新組成了行政院「組織改造推動委員」。2002年8月24日，組織改造推動委員會通過「機關業務檢討原則」<![if !supportFootnotes]>[10]<![endif]>，訂出組織改造的四項原則：（1）去任務化，亦即「解除管制」（deregulation），意指此項業務應自國家業務中予以排除。（2）地方化（decentralization），意指將現行中央機關辦理之業務，改由地方辦理，亦即「業務下放」。（3）法人化（corporatization），係將仍屬國家任務而無自任實施必要之業務，設立法人交由其實施，而該法人應屬公法性質之行政法人。（4）委外辦理（outsourcing），意指將業務委託民間辦理，又分成機關委外及業務項目委外兩類。

地方化及委外辦理比較容易理解，至於其他兩項，根據目前發生的案例<![if !supportFootnotes]>[11]<![endif]>顯示，去任務化的意義，其實就是政府業務及公營事業的委外經營或私有化；行政法人化的意義，就是把公務機關轉化為行政法人，機關中的公務人員轉化為非正式公務人力。

2002年9月15日，總統府政府改造委員會通過五項改革計畫：在「人力運用彈性化計畫」方面，其中包括「契約進用人力制度方案」，計畫建立契約進用人力制度，擴大契約進用適用範圍；在「人力績效管理計畫」中，包括員工績效考核制度、人力淘汰與精簡制度，及績效獎勵制度等三項方案。（蔡良文2006，頁39-41）

　

（三）縮減公務人力的實際作法

個別公務機關縮減人事的做法所在多有，本文一開始就提了不少例子。以下列舉的是中央政府嘗試合法化並制度性控管員額或縮減人事的措施。

2005年1月21日，行政院人事行政局核定「行政院及所屬機關聘雇改進方案」<![if !supportFootnotes]>[12]<![endif]>，要求各機關單位每年必須淘汰5%的約聘雇人力。行政院雖發函於2008年2月29日起停止適用「行政院及所屬機關聘雇改進方案」<![if !supportFootnotes]>[13]<![endif]>，但其相關規定仍然存在於「聘用人員人事條例草案」中。

最新版的「聘用人員人事條例草案」第三條規定：各機關聘用人員之總人數，以不超過各該機關職員預算員額數百分之十五為原則。第二十一條規定：聘用人員初聘之聘期，最長為一年。初聘期滿考核合格者，得予續聘。續聘之聘期，每次最長為二年。第三十四條規定：聘用人員之年終考核結果分優、甲、乙、丙四等，丙等解聘或不續聘。

若干地方政府也有類似的考核規定，例如「台北縣政府暨所屬機關學校約聘雇及臨時人員服務評量要點」規定，年終評量丙等或連續三年乙等者不予續聘。當初台北縣勞工局就是引用這個要點，聲稱吳金容連續三年考評乙等，所以不續聘她。但問題是，連續三年考評乙等不續聘雇的規定，是2003年才開始施行的，吳於2004年末被解聘，根本不到三年<![if !supportFootnotes]>[14]<![endif]>。

在控管員額方面，最重要的政策首推「中央政府機關總員額法草案」<![if !supportFootnotes]>[15]<![endif]>。目前的最新版規定，中央機關員額總數最高限為二十萬人：第一類政務人員與文職人員、醫事人員及聘任人員，員額最高為八萬七千五百人；第二類聘雇人員及技工工友，員額最高為四萬三千人；第三類司法院及所屬各級機關人員，員額最高為一萬二千人；第四類法務部所屬檢察機關人員，員額最高為六千人；第五類警察、消防及海巡機關警職員，員額最高為二萬四千五百人；第六類國立高中教職員，員額最高為二萬七千人。

在各機關工友員額方面，行政院人事行政局早在2000年3月27日就公佈了「行政院所屬機關學校事務勞力替代措施推動方案」<![if !supportFootnotes]>[16]<![endif]>（周淑君2008，頁3），裡面對於各機關工友員額的設置基準，有相當明確的規範。

　

（四）小結

不管是國民黨時代的「政府再造」運動或民進黨的政府改造工程，基本上都是立基於「小政府」的觀念，意圖把原有公務機關的職能轉移至私部門。在人事上，其最具體的做法就是員額的縮減，透過機關屬性轉移、考評及員額限制來縮編等。但因公務人員擁有較完整的工作權保障，所以人員縮減，首先就降臨至約聘雇、技工工友及臨時人員身上。

依照「聘用人員人事條例草案」，聘用人員目前實際上是不定期契約的狀況，將被轉化為定期契約，幾乎每年都得面臨不續聘的威脅。至於技工工友及臨時人員，同樣面臨業務外包的問題：根據表2，近年來技工工友人數減少的幅度，甚至大過約聘雇人員；臨時人員雖已適用勞基法，不少機關卻選擇把原來臨時人員的業務外包。

回過頭來看，目前有如此數量的公務人力，相當程度表示出就是有這麼多的人力需求：依據1997年OECD的統計數據指出，各國政府員工人數占全國就業人數的比率，世界平均為18.7%；其中，日本為6.4%，我國為6.6%，均低於世界平均數；另外，以每位公務員（含中央機關、地方機關及國營事業）服務民眾的數目來看，各國政府平均為19.7人，我國則為36人，工作負擔遠超過其他國家（行政院研究發展考核委員會2000，頁104）。

同一個出處另一個段落表示：在公務人員占全國受雇人口比例方面，英國占了31%，法國占32.6%，德國是25%，美國較低是3.3%，中華民國亦只有6.49%（行政院研究發展考核委員會2000，255）。換句話說，行政部門自己也承認，台灣的公務人力其實是不足的，至少跟西方國家比較起來，公務人力的比例遠遠落後<![if !supportFootnotes]>[17]<![endif]>。這與公務人力縮減的政策形成強烈的矛盾。

另一方面，公務人力縮編之後，並不表示原有的業務可以丟棄，往往還是透過業務外包的方式來進行，如本文一開始提到那些勞資爭議，多半都是業務外包引發的。表面上政府的人事負擔是減少了，但其實人事預算都轉移至業務預算。在這些勞資爭議中，許多當事人都表示，政府外包業務的預算，並不會比原來的人事預算低、甚至更高，但承接外包業務的廠商為了賺取管理費佣金，實際發放給外包人員的薪資當然減少。

也就是說，政府的支出實際上沒有減少，但勞工的工作權保障及待遇卻反而降低了。後面我們會繼續討論這一個問題。