九二一災後的「以工代賑」計畫財源來自「就業安定基金」，這筆基金是由雇主引進外勞所繳交的就業安定費所累積的，依據就業服務法第五十一條第一項規定，「雇主聘僱外國人從事......工作，應向中央主管機關設置之特種基金專戶繳納就業安定費，作為促進國民就業之用......」就業安定費制度是為「促進國民就業」而徵收的特別費用，依法不能移轉做為其他用途，又依「就業安定基金收支保管及運用辦法」第八條規定，這個基金運用、收支必須由「就業安定基金委員會」審議，在九二一震災發生之後，「以工代賑」制度將這筆基金十億十億的丟出去，無論在實質上，不能符合「促進國民就業」這一個實質要件、在程序上也沒有經過「就業安定基金委員會」的審議，而在九月二十四日總統發佈的「緊急命令」，更沒有「就業服務法」以及「就業安定基金收支保管及運用辦法排除適用的規定，制度本身違法違得相當徹底，充分顯現了當局完全不重視就業安定制度的心態。好！發生那麼大的災難，一切從權，違法的事，大家先記下，以後帳再來慢慢地算，現在問題是這筆錢砸下去，到底砸到什麼地方去了？勞委會不是不知道他們的錢不能亂砸，到底是全國勞工事務的主管機關嘛！所以勞委會變來變去，在「第一階段以工代賑」，始終都不放棄領這筆錢的人必須有勞保、具備「勞工身份」的這個規定，可是問題來了，「參加勞保」是一個形式要件，死抓著這個形式不放，不代表勞委會就善盡了職責，就業服務法第一條開宗明義就規定著「為促進國民就業......特制訂本法......」；第三條規定「國民有選擇職業之自由」；第四條規定「國民具有工作能力者，接受就業服務一律平等。」所以就業服務法不是專為有勞保的「勞工」定的，再清楚也不過。「勞保」身份的堅持，和這件事是不是勞委會主管、這筆錢必須為勞工所用，一點關係都沒有，說穿了，無非就是怕錢不夠用、想要排除一些人的適用。

現在再來看看「以工代賑」應該為哪些人服務、又排除了哪些人，在地震之後，失去工作、一時之間沒有收入的人相當地多，其中有很大一部份是打零工、沒有固定雇主、沒有參加勞保的工人；也有受雇從事農作，或者自耕的農人；還有許多自顧營生的小販，這些人大多沒有參加勞保，竟完全被第一階段「以工代賑」排除。這種結果，使就業服務法「國民具有工作能力者，接受就業服務一律平等。」這個規定，顯得格外地刺眼，為了彌補這一個缺陷，勞委會又規劃了一套「臨時工作津貼」的制度，在制度上本來就不應該分開的兩批人，硬是用兩套制度規範，只是徒增行政上的困難，勞委會也不是笨到這個程度，看不到這一點，而是他們剛好利用這一點，使得「臨時工作津貼」成為一種「看得見、摸不著」的東西，看得見，是讓高層在媒體前面可以風風光光地說「我們早就幫你們想到了」，摸不著則是需要這個制度的人一點兒也拿不到。

為什麼一點兒也拿不到呢？在「臨時工作津貼」，勞委會要求各鄉鎮市提出「人力運用計畫」，但是大家都知道，地震一來倒得最快的就是各鄉鎮市公所的公共建築物，公家機關的人都不知道怎麼辦了，誰還管這個什麼「人力運用計畫」？結果是從九月二十二日，到十月三十一日，第一階段「以工代賑」結束，「臨時工作津貼」從來沒有具體落實過、沒有人拿到過這筆錢。

到了這裡，我們再從族群的觀點來看這個問題，早在十月二號，台中縣和平鄉雙崎部落工作者瓦歷斯‧諾幹對「以工代賑」充滿了期待，在聯合報的一篇專訪中他說：「建議，用『以工代賑』的方式，由政府和居民共同規劃新社區，建造時就以居民作為建造的人力計薪。山區居民以人力投入，真實體驗『建造家園』的意義，以形成新的部落集體記憶。」這的確是「以工代賑」制度所能展現出來的最積極意義。

事實上，在第一階段「以工代賑」與「臨時工作津貼」制度已正式告一段落的現在，回頭去看瓦歷斯‧諾幹對它的期待，可以說是完全落空了，原住民部落中大批的農業受雇者與自耕農、打零工的工人，在地震過後，不是農地受損，就是由於道路坍方，收穫、產銷的通路中斷、打零工的工地、工廠停工，都紛紛地面臨臨時或永久性的失業，在一片「重建部落」的呼聲中，無論是臨時屋或永久性住宅的興建，如果不能透過制度設計、提供工資，給予部落成員參與部落硬體建設的重建，在短期間嚴重的生活困難，勢必迫使更多的部落青年向都市移動，就算等到部落重建完成了，部落的人也散光了，在許許多多專業團隊紛紛進駐部落，摩拳擦掌準備重建的時候，對於這個問題不聞不問，其實也正是犯了「只看到建築，沒看到人」的嚴重錯誤。

第二階段「以工代賑」，將原先勞保身份、房屋所有人、全倒半倒等規定一一取消，「凡十六歲至六十五歲、具工作能力及工作意願，且願接受鄉鎮公所指派工作者」都可以申請，在制度設計面上可說是意識到了前面所說的若干問題，但若回歸到執行層面來說，則又讓人不敢過於樂觀，第二階段以工代賑要求鄉鎮市公所提出「人力運用計畫書」，勞委會也似乎很「貼心」地製作了一份「計畫書」的範本，但是觀察這份範本，發現它相當的潦草，只有「所需人數」、「所需時間」、「主要工作內容」以及「備註」四個欄位，鄉鎮市公所如果真的照表填寫，頂多參考一下第一階段的實施狀況，結果仍然無法將錢送到真正需要工作的人的手上。由於第二階段在身份認定上相當的寬鬆，如果執行者依然抱著「分大餅」、「發紅包」的心態，那麼任何對這個制度的期待都將落空。

針對「以工代賑」的制度規劃，我們在與部分部落組織工作者溝通之後，也提出了一份「人力運用計畫書」的範本，給有心在各鄉鎮市公所推動「以工代賑」的工作者，能夠善用這個資源，推動以人、以集體勞動為主體的重建計畫。也希望更多的工作者在看過這份計畫書之後，給予我們意見。

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