環保署說明「健康風險評估方法論－以國光石化為例」討論會議結果

至於開發案增加的健康風險率在多少以下是可以接受的呢？依美國聯邦環保署為例，其主管的各個法律所制定的可接受風險率不盡相同。一般的原則是：健康風險率增加量在百萬分之一(1.0x10-6)以下時，是可忽略的風險；健康風險率增加量在百萬分之一(1.0x10-6)以上時，如果已採取了最佳可行的生產技術或污染控制措施，而健康風險率增加量可控制在萬分之ㄧ(1.0x10-4)以下者，仍是可接受的風險；健康風險率增加量無法控制在萬分之ㄧ(1.0x10-4)以下時，就是不可接受的風險，除非有特殊需要的情形才能例外地予以考量。

商業周刊第1179期「台灣天空浩劫」報導引述中興大學陳吉仲教授與國光石化公司委託台灣大學農業經濟系徐世勳教授所評估之社會經濟成本效益差距甚大。環保署為釐清國光石化產生社會經濟之「成本如何評估？」、「效益如何分析？」，所涉方法論的分歧，特別於100年4月6日及14日邀集提出不同方法論的徐世勳教授與陳吉仲教授，以及國內社會經濟有關專家學者，由署長主持，進行客觀、公開之討論。

對於所用方法有差異的部分，已獲得調整的共識如下：

一、社會成本計算方法

1.死亡之生命損失部分：因增加空氣污染物造成每年死亡人數的增加，陳吉仲教授(以下簡稱陳版)係以每人6,000萬元新台幣計算損失，徐世勳教授(以下簡稱徐版)以每人每年200萬元新台幣(或終生79年1.59億元)及死亡者潛在損失年數計算損失。結果陳版計算得到339億元，徐版得到2.35億元，二者差異巨大。討論得到共識是，死亡者潛在損失年數，應以當日下午另一組討論健康風險評估學者專家所獲專業共識來計算。當日下午會議共識是：有關開發案社會經濟成本之估算，應回歸到美國Pope等以美國五十餘城市百餘萬人二十年時間的世代追蹤研究，獲得空氣中PM2.5年平均濃度每增加10μg/m3，平均餘命減少0.61年的結果來估算健康成本，而非使用平均餘命79年來估算。因此，目前徐版計算結果比較接近實際。

2.致病住院損失部分：因增加空氣污染物造成的住院病例增加，陳版計算以住院天數乘以每天損失工作產值計算，估計損失達398億元；徐版以住院天數乘以每天損失的薪資所得計算，得到7.7億元的損失。主要問題在陳版將住院受雇員工的工作必然會有人代理，其老闆並不因此損失產值的因素忽略，而造成偏高的結果；而徐版將部分自行執業者住院的損失僅以薪資代表，也會有偏低估計的因素。共識是需要共同找出此偏高及偏低因素各占的比例，據以調整結果。

3.地層下陷社會本部份：徐版估計國光不抽地下水，不會造成地層下陷，所以估計損失為零；陳版認為國光是壓倒駱駝的最後一根稻草，未來地層下陷五公分部份及高鐵停駛是因為國光建廠造成。因此估計下陷的社會成本297億元至1,201億元之間及高鐵停駛需轉搭其他交通工具損失工時每人每日兩小時之產值783億元，均計入國光造成之社會成本。國光使用規劃中大肚攔河堰的水，並無地層下陷風險；但堰未建好前的過渡期，有兩年需使用自來水系統用水及調度農業用水約每日2.6萬噸時，確有分攤此地區所有用水造成地層下陷的部份責任。如果環評委員要求國光大肚攔河堰未能興建時，必須以海水淡化供水，則可避免陳版所計算的地層下陷社會成本。此部分的共識是，過渡期調度的用水即使比例低，仍須確認占主要引起地層下陷用水量的比例來計算分攤損失金額的比例。

二，社會效益部份

陳版以國光帶來的社會福利計算。社會福利的定義相當於國光出售所有產品時帶來消費者剩餘加上生產者剩餘的總和。陳版初估縮小規模的國光帶來社會福利為1,022至1,159億元；徐版以生產帶給上中下游產品附加價值合計的國國民生產所得(GDP)作為效益，初估縮小規模的國光帶給上中下游增加的GDP為2,862億元。對於徐版計算所得GDP的增加量，與會者已無疑義；但對於陳版社會福利計算所用模式及參數仍有完整性的疑問。共識是2種方法基於不同經濟價值分析計算，將併提送環境影響評估審查會中供委員審查參考，但應註明其應用上的限制。

綜上，國光石化開發案之社會經濟評估及成本效益分析的方法論，經各方專家學者討論，已獲致方法論的共識。目前陳版計算國光石化社會成本效益的結果，認為社會效益1,159億元，小於社會成本3,155億元，由會議討論過程可知，是因為環評大會未審定國光的環評報告書前，陳版尚無法將未來環評委員要求的環保措施的效果計入。如計入，則估計至少可以減少社會成本2,519億元，成為636億元，可使其社會效益大於社會成本。不過，由於一般大眾或環評委員的價值認知，不見得與經濟學家將海豚及濕地價值金錢化的方法與金額的認知ㄧ致，經濟學家計算的社會效益大於社會成本，只是各種參考資料的一個項目。

環境決策需要建基於科學與事實的基礎上。但科學不是萬能的，不能給我們所有需要的答案。科學上沒有答案的，就只能由決策者依據價值與利益的判斷來做選擇。如果是公民投票，需要有人告訴投票的人甚麼是科學上已有共識的事，甚麼是科學上仍無法確定的事，讓大家在科學與事實的基礎上，依據自己的價值與利益或個人的喜好來做正確的選擇而投下一票。

另外，事實發生的過程，不是每個人都會親眼見到。經常在傳述事實的時候發生失誤，造成常見的一件事眾說紛紜，讓事實真相模糊了。是誰？還是甚麼樣的程序？可以讓事實還原真相，或者說起碼不會把明明事實上是黑的，因某人不喜歡黑的，就把他說成白的，讓大家以為是白的，而做了錯誤的決定。

解決問題的關鍵就在發生爭議時，讓權益會受到影響的相關人士，有機會參與事實與科學的發現過程，讓事實真相澄清的結果及背後依據的科學論述，具有公信力。環保署依據環境影響評估法組成環境影響評估審查委員會，進行環境影響評估報告書的審查。整個審查過程，無論是專家會議、專案小組會議及最後的環評大會，就是對重大開發案件的環境影響背後存在的影響事實與科學推論正確性的一個發現與澄清的過程，讓後續的決策者基於正確的資訊做決定。

為了讓發現或澄清事實的結果具有公信力，環保署除了依法讓各界關心人士列席各項會議登記發言外，馬總統執政後的新政府更設計了，對爭議性的議題由權益相關的團體，例如環保團體及當地民眾，分別推薦其信任的專家參專家會議澄清事實的程序。而對於影響許多案件審查，用來評估的科學方法性爭論，屬通案性問題的，署長亦親自主持，邀請相關專業領域但有不同論述的學者專家與會，澄清方法性差異及找出具有共識的科學評估正確方法。

我國環評法與其他先進國家不同的是，授權了環評審查委員會，可以對環境影響評估結果，仍有重大環境影響之虞的開發計畫，認定不應開發。也就是21位環評委員在環評大會審查的最後階段，依據審查完竣的環評報告書中已發現的事實與科學推論，及其中科學無法提供答案的部分與事實無法澄清的部份，依據各自的價值觀作獨立判斷，以共識決方式或無共識時以記名密封的方式表決，決定是否要否決該開發案。

因此，在環評大會表決前的所有環評會議，都是為了澄清事實與科學推論的正確性，及該案科學推論的不確定性或限制所在。這些程序必須公開透明而權益相關者有參與發言陳述問題，及推薦其信任的專家出席爭議性議題專家會議的機會。環保署有責任將最新發現的正確事實與科學評估方法，讓環評委員及社會大眾知悉，以便社會大眾及環評委員環評大會表決時做出獨立正確的判斷，無關環保署是否支持或反對該開發案。

國光開發案環評審查，環保署成立了五個相關權益各方推薦專家，分別組成國光開發對白海豚、人體健康、水資源、海岸地形與溼地、溫室氣體排放影響等五個有爭議性議題的專家會議，以完成為澄清其影響推論的科學與事實討論。白海豚及海岸地形與濕地影響的專家會議早已做成建議認為，開發案雖然會採取相關保育白海豚及濕地保育措施，但科學預測的不確定性無法百分之百確認這些措施的有效性，因此建議開發單位將場址外移至水深十公尺以上之外海地區。開發單位基於成本及安全考量，新提出的規模縮小方案並未採納外移方案，開發單位這項決定就是留待未來環評委員在環評大會共識或表決時，考慮是否要否決這項開發計畫的重要因素。

環保署長並另外親自主持關於社會成本效益評估與健康風險評估兩項通案性評估科學方法的專家討論會議，澄清會影響其他開發案使用的科學評估及審查的方法性問題。在環保署最近新聞稿中將這些會議的結論公諸社會大眾，並在各網頁部落格相關論述的回應欄中張貼，目的就是希望大家清楚知道，如果國光開發案被認定不應開發的真正原因會是哪一項。不應把對的部份說成錯的，把錯的部份說成對的。例如國光開發案除了白海豚及濕地保育措施與海岸變遷，有科學預測上的不確定性外，其他至今確定的事實包括：國光承諾大度攔河堰無法設置時，必須使用海水淡化供水，排除任何可能引起地層下陷的顧慮；承諾採取最佳可行措施減少空氣污染物至健康風險增加率在國外可接受的萬分之ㄧ(10-4)以下；環保署要求國光承諾未來減碳至零增量為目標等。

其中，環保署認為該要求國光減碳至零增量，就要求，是為國家減碳目標而要求，並不是為國光把關或護航。