《財經》實習記者 羅文勝/文《財經》網絡版 [2007-08-10] 今年以來，中央明令工業用地出讓採用招拍掛方式，並統一制定最低出讓價標準的新政，能否有效規範工業用地出讓，仍有待觀察
今年以來，中央明令工業用地出讓採用招拍掛方式，並統一制定最低出讓價標準的新政，能否有效規範工業用地出讓，仍有待觀察
【網絡版專稿/《財經》雜誌實習記者 羅文勝】不久前召開的全國土地資金審計工作會議傳出消息，目前，國土資源部正和審計署就土地出讓金的審計進行溝通。倘兩部門聯手，全國範圍內查出的土地違規案件將更快得到處理。 長期以來，土地出讓金幾乎成為地方政府「第二財政」。在很多地區，該項收入佔據政府預算外收入六成以上。由此，監管缺位時期違法批地問題屢禁不止。 自今年1月1日以來，中央明令工業用地出讓採用招拍掛方式，並統一制定最低出讓價標準。但新政將如何引導隱藏在工業用地出讓背後的多重利益關係走向「陽光」，仍有待觀察。 以往，地方上圍繞工業用地協議出讓易生成種種利益關聯，最近揭出的「柳州國企破產案」正是詮釋背後利益鏈的典型個案。 因改制關係處理不順，廣西佳力電工集團有限公司（下稱佳力電工）拒不執行將廠區工業用地過戶給房地產商的法院裁定，並爆出當年所並購的國企被政府「強令破產」內幕，一時成為新聞關注熱點。（參見《財經》2007年第16期「柳州國企破產案幕後」） 2000年前後，柳州市財政收支缺口巨大。為完成「國企改制、城市經營」兩大歷史任務，該市找到「一石數鳥」之方：由政府擬定國有企業重組方案，一家牽頭併購，其餘數家破產，合併為單一的法人實體。破產企業騰空廠區土地，歸政府統籌，交市場開發，達到「城市經營」目標；回收的土地出讓金則可對改制職工國有身份進行贖買，順勢推進國企改制。於是，破產企業位於城市中心地帶的廠區土地由工業用地變身商業用地，成為實現上述運作鏈條最為核心的一環。 柳州的做法並非獨創，即便在全國較早實行經營性土地招標拍賣掛牌公開出讓的廣州市，在國企改制過程中也頻頻有類似工業用地處置之舉。地方政府既然有此思路，房地產商便由此窺得契機參與其中，在「協助國企改制」的邏輯下協議拿地，獲得種種優惠和便利，降低開發成本。 原廣州市國土房管局信息中心主任黎文江告訴《財經》，廣州市數家品牌地產商的發家模式就是與改制或破產企業談判，低價獲取其廠區土地，由此賺得第一桶金。 「柳州案」主角之一，廣西協和房地產開發有限責任公司（下稱協和地產）也這樣一個「機會敏感型」地產商。縱觀其樓盤開發歷史，均是從轉制重組中的國企工業用地入手，避開招拍掛，以一定的出資補償換取政策性扶持。 行政命令要求國有資本限期退出，也使國企在資產議價上陷入被動地位，這就使得協和地產得以極小的代價與佳力電工簽訂獲取廠區土地協議。 但與協和地產在其他國企手中順利拿地不同的是，改制後的佳力電工恢復市場本能，執意推翻此前簽下的「不平等協議」。這一來，政府主導下的國企廠區土地交易，也就被抹去市場外表，凸現其行政決策本質，其後關聯銀行、地產商利益隨之浮出水面。 改制國企資不抵債是普遍情形，政府握有國企產權，但同時也承擔其債務，有賴主要債權人——國有銀行在其債務核銷方面慷慨配合；另一方面，國有企業土地、廠房雖然抵押給銀行，但大多是劃撥性質，同政府的利益參雜在一起，國有銀行實施資產保全，也離不開政府的配合。房地產開發商作為工業用地走向市場化的必要一環，在其中的融通功能不可或缺。 在「柳州案」中，工商銀行柳州市分行的角色至為關鍵，不僅是向佳力電工引來協和地產的介紹人，更曾把佳力電工當年用於抵貸的部分廠區土地，作為不良資產打折處置給協和地產。其間所用的種種「先抑後揚」的資產評估和財務處理手法更揭示出：金融層面運作能在工業用地出讓一級市場製造巨大利差。 國有銀行在工業用地轉讓利益鏈中的突出位置，在那些財政實力欠雄厚的地方表現得尤為明顯。對這類地方政府而言，土地出讓金是彌補地方財政缺口的重要手段。比如柳州，由於財力較弱，又未能搞政府發債，不得不借重銀行，以「打捆貸款」模式獲得國企改制重組資金；再加上國企改制過程中大規模批地拆遷和巨額債務核銷需求，令得銀行在工業用地一級出讓市場上，獲得了超出公眾想像的主動權。 不能不警惕的是，「銀政商」三方在國企改制上所表現的利益契合，不僅容易導向權錢交易和暗箱操作，而且在客觀上使得工業土地出讓協議轉讓「順理成章」，打破既有利益格局的「招拍掛」政策則難於落實。 在政府力圖以行政力量在各地落實工業用地出讓招拍掛政策的同時，對諸如「柳州案」背後的利益鏈條成因，及金融因素在其中的強大作用究竟如何引導，應有深思。■