許多人認為立法院是「看報治國」的始作俑者:媒體注意的事,不管青紅皂白,只要能博取版面,立委大人一定要部會首長列席備詢。「看報治國」固讓人微詞,然所浪費者不過行政效率罷了。
「看報立法」更糟。立委若未針對問題全貌加以深思熟慮,只因媒體關注的個案便貿然推動修法,未審酌法案修訂之邊際成本與邊際效益,則可能產生「見樹不見林」的盲點,輕者徒耗人力,重者扭曲行政與司法資源配置,影響更為深遠。
上月甫經馬總統公布施行的《兒童及少年福利與權益保障法》第五十四條之一條文,也許就是一例。
去年底二歲男童王昊遭生母的吸毒男友凌虐致死,案發後震驚全國社會。案件之罕見吸引眾多媒體目光,於是有立委在今年七月推動三讀修正通過「王昊條款」。條文規定十二歲以下兒童之父母、監護人或實際照顧人,有違反毒品危害防制條例者,於受通緝、羈押、觀察、勒戒、強制戒治或入獄服刑時,司法警察官、司法警察、檢察官或法院應查訪兒童之生活與照顧狀況。
推動該項修法的立委在修法通過後「激動落淚」,表示「兒少保護工作終於向前邁進一步,建立新的里程碑」。然而,從內政部兒童局上周公布的「兒少保護案件」數據分析來看,十二歲以下兒少受虐案件由八年前的七四%,逐年下降到五五%(其中未滿三歲者由一五%下降到八%)。而施虐因素為酗酒及藥物濫用者,也由八年前的一三%,逐漸下降到八%。
另一方面,十二歲以上的受虐案件增加近倍,非「酗酒及藥物濫用」的施虐因素也持續上升,但「王昊條款」完全無視數據趨勢,只以十二歲以下毒犯子女為關愛對象。
欠缺全局關照的倉促修法,不免出現錯漏之憾。例如,修正條文明定「有違反毒品危害防制條例者」才適用,亦即殺人、強盜、槍砲等重罪之子女,並不適用該條文。此種「獨厚」毒品案件被告的立法方式,不妥之一也。
再者,依修正條文第二項規定,查訪後於知悉兒童未獲適當之照顧,應通報主管機關即各直轄市與縣市政府;此種「二階段」的區分有何實益?為何不一開始即由社政單位進行查訪、並協助安置或提供其他服務?
尤有甚者,由職司犯罪偵查的警、檢、法院「查訪」,對毒品案件被告的家人而言,更有種「貓哭耗子假慈悲」的諷刺。王昊之父因吸毒入獄,監所曾詢問其「家中是否有兒童需要照顧」?他擔心小孩被帶走,故回答「不需要」,導致悲劇發生。可見由執法人員查訪,極易造成家屬誤解、恐慌與抗拒,反難收發現兒童實際生活情形之效。
高風險家庭的兒少,確實需要社會投入更多的關心與資源。然而欠缺擘劃大局的修法,可能堵了一個洞,卻漏了更大的水。把司法人員當社工用的立法,是否有角色衝突之疑,資源錯配之慮?額外的成本是否帶來明確的效益,還是反而造成「三個和尚沒水喝」的窘境?
兒童是下一世代的納稅人,對負債累累的政府而言,他們是財政永續的最可貴資產。但追求短線目光的「看報立法」,除了推動修法者自我感覺良好外,真能符合成本效益,為國家保護更多的下一代納稅人嗎?