社論-司法積極過頭 逆轉二林園區開發許可

2012/10/19

台北高等行政法院上周做出了判決,撤銷內政部核准的中部科學園區二林園區開發許可。二林園區開發案纏訟數年,此前從台北高等行政法院到最高行政法院,同樣是審查內政部核發中科二林園區的開發許可,也都一再判決內政部勝訴。

本件判決結果翻轉,原告欣喜,行政部門感到意外,也再度引起輿論的注目,事關經濟發展與環境保護的衡量,亦涉及行政與司法的適當分際,還有司法審判先例拘束的問題,在後續的上訴程序中,將會如何發展,很值得關切。我們不欲針對本案為最後的是非評價,而是要就此中應該審慎思考的關鍵選擇,提出分析。

高等行政法院的判決之中,出現了兩個司法態度的問題,一個是過去不常看到的新問題,另一個則是在司法體系不時出現,卻始終未能解決的老問題。這都是此案日後如何發展必須處理的題目。

先談新的問題,此次行政法院做出的判決,應該是承審法官深思熟慮之後做出的選擇。過去台灣的司法一向以保守著稱,更多的傾向是謹慎自持而不輕易讓案件「開花」,鮮少積極出擊。然而這次判決則是大異其趣。判決中指出,所欲審查的是內政部核准二林園區開發許可是否違法,其審查的法律依據則是內政部的決定是否「適當而合理」,法院的結論是內政部為開發許可的審酌並不適當也不合理,主要的觀點,則是以為在二林園區距離不遠的處所,尚有彰濱工業區;經過承審法官主動出擊,比較兩者的優劣之後,判定彰濱工業區比二林園區更為合適,於是宣告選擇二林園區是違法的。這是歷來行政法院所僅見的「司法積極主義」。

我們無意懷疑承審法官勤於任事的勇氣,也很樂見法官主動針對案件中的重要問題表達意見。但是,將二林園區的選擇認定為違法一節建築在彰濱工業區才是恰當場址的前提之上,不免令人擔心司法積極與司法盲動有無區別,二林園區的選擇是司法審查的標的,彰濱工業區則不是。法院當然有權討論二林是否為適當合理的廠區選擇,但是恐怕並不適合越俎代庖,為行政院部門決定「彰濱工業區」才是該選的廠區。多處廠址間的優劣比較分析,並不是司法審判中有限的資訊所能做出的最適判斷。

本案法官雖然努力比較兩地的利弊,但是連二林是科學園區而彰濱是工業區的基本性質差異,也未能給予應有的注意,使用判斷是否「必要」的比例原則來回答是否「適當合理」的問題,也恰恰顯示了司法積極主義的態度已超越其自我設定的寬鬆審查基準。過於主動積極,亟欲取行政權而代之的司法態度,在行政法院中首度出現,會因為躍躍欲試而顯出破綻,並不令人意外。

再談老的司法態度問題,那就是對於過去已經出現的判決先例不懂得先例拘束的道理。本案法院倒也不是全未交代已有相反的最高行政法院與高等行政法院的判決存在,但是法院不肯尊重前判的理由,卻仍恐難逃自以為是而不夠愛惜司法羽毛的批評。本案法院只說出現了新的原告,因此可以不受前案判決的拘束。然則法院所忽略的則是本案被告機關及其被審查的開發核准許可,實與前案並無不同。本案雖有新的原告出現,但是法院使用異於前案判決的判決理由,卻與新的原告並無關係,同一個理由,在前案中應該也有適用。其結果,是後法院使用了之前法院並不認為應該考慮的理由,就同一個標的做了相反的認定。

相同的法院,重覆相同的審查,竟然得出完全相反的結果,無論如何,都不能避免朝三暮四有損法院公信力的惡劣印象。正是此種不知區別何為司法獨立、何為司法獨裁的態度,使得不知尊重先例的法院,惹人非議迄今,始終無法樹立起司法應有的尊嚴形象。

中科案經過上訴之後,將會進入最高行政法院。最高行政法院又會採取何種司法態度,且讓我們拭目以待。

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