從公托關閉潮看幼托整合的空洞化

責任主編：王顥中

《幼兒教育及照顧法》的推行，是為了整合以往分屬在教育體制和社會福利體制之幼兒「教育」與「保育」為一個完整性的照顧體系，期能透過國家力量來提供優質、普及、近便與平價的公共托育服務，以解決當前台灣整體托育環境不佳，所導致少子化的困境。

然而，在101年幼托整併的過程，公共托育的服務非但沒有增加，反倒是台東、花蓮、新竹、彰化、屏東等地紛紛出現地方公立托兒所[註1]關閉的情形，全台灣地方公立托兒所（含分所）從2009年的1,151所，到2012年12月14日教育部清點資料顯示僅剩748所，已經關閉了403所，也就是在4年內將近35%原本存在於鄉鎮社區的公共托育服務消失。

就當前國內的幼托環境而言，私立幼托園所還是幼托的主力，公立幼托園所普及率不到3成，收托人數不到13萬人，若再將公立幼稚園（俗稱國小附幼）與公立地方托兒所分開來看，公立幼稚園的設置是以學區來劃分，且收托年齡以4至6歲幼童為主，因此，就近便性、普及率、收托率比起地方公立托兒所是更受限制。

因為地方公立托兒所是順著台灣農業與鄉鎮社區的發展軌跡漸漸成立，承擔著許多農村鄉鎮幼兒教育照顧的擔子，也是國家除了公立幼稚園外，唯一透過國家力量來承擔台灣幼兒「教育」與「照顧」的系統，尤其對於中南部偏鄉地區的家庭與弱勢家庭而言，更是肩負著近便性和平價性之社區照顧的重要角色。

在幼托整合實施的過程，當公立幼稚園還無法整合其教育和保育功能，增加其收托人數，往下收托至2歲幼童時[註2]，地方公立托兒所大量關閉，勢必造成許多偏鄉地區與弱勢家庭的幼童無處收托的窘境，這根本與幼托整合期能達到的公共托育理念，可說是反其道而行，同時，也造成許多在地教保人員失業。

但教育部面對此情況只是簡化地認為，現存許多地方公立托兒所停托，無法改制成幼兒園的主要原因就是，因為建物不符合法規或環境設備不佳，無法符合幼照法對於改制成幼兒園的要求，所以就只能裁撤。只是，空間設備無法符合改制的條件，真的是目前台灣地方公立托兒所面臨停托、裁撤的單一和主要的問題嗎？

台灣地方公立托兒所最早是在40到60年代，政府為了解決農忙時期婦女必須協助農事，以及後來婦女需外出工廠就業，所延伸托育需求而設立的幼兒收托服務，當時政府積極鼓勵各縣市鄉鎮廣為設置，由「農忙托兒所」、「村里托兒所」，轉型為現今「公立托兒所」。

但由於興建、管理的費用相當龐大，多數主辦單位難以負擔，因此，大都借用當地的廟宇、社區活動中心或學校的空教室等場地收托幼童，直至1996年起，政府才積極補助興建「公立托兒所」。

延續自早期使用場所之地方公立托兒所，隨著社會的變遷，因相關「都市計畫土地分區」及「建築使用管理」與「托兒所設置標準」等法令更趨周延，則面臨了「早期建物無使用執照」、「所在土地或建物（如廟宇等）產權不清或所有人眾多無法配合辦理變更使用」、「雖位於合法建物（如社區活動中心等）內，但因與使用執照登載用途不符為違規使用」、「財源不足，籌措變更經費困難」等違反現行建築使用管理規定之情形，而產生許多地方公立托兒所必須停托、裁撤等問題[註3]。

然而，這並不代表著空間設施符合標準的地方公立托兒就不會遭遇停托、裁撤的命運，空間使用問題，不過是浮出海面的冰山那一角，隱藏於海面下的重重危機正逐漸撞擊出政府實施幼托整合不願去面對的真正問題，竹田鄉立托兒所停托事件就是一個典型的例子。

竹田鄉立托兒所，是在2001年斥資2千多萬重新打造的托育空間，設施設備皆符合法令規定，2012上半年度收托幼童人數將近220人，卻依然在鄉公所和鄉代會決議下，差點走上被停托的厄運，原因何在？

在2012年4月至5月間，我們在協助家長、老師介入反對竹田鄉托停托的過程，深刻瞭解到地方公立托兒所背負著歷史性托育制度的混亂：政府各項輔導措施難以有效執行、教保服務人員進用管道繁複（如正式／約聘僱人員、職代、臨時人員等）、同工不同酬、薪資待遇差異大。以竹田鄉托為例[註4]，正式或約聘雇教保人員每月薪資約35,000元，臨時教保人員每月薪資約18,780元，竹田鄉托大部分臨時教保人員的資歷都將近10年以上，薪資待遇並未相對的提升。

且因鄉鎮公所握有人事任用權，使得公托充斥著過多的冗員以致人事負擔沉重，在竹田鄉托的人事費用分配上，光是技工（約38,000元）、護士（約60,000元）、總務（約35,000元）、所長（約60,000元以上）等諸如此類公務人員所佔職缺，以及5位正式／約聘僱教保員就已經佔了其人事總額一半以上；反倒是，真正從事教學的7位臨時教保員，薪資待遇總支出佔不到其人事成本的4分之1。

從這樣的人事支出概況，我們可以推知，竹田鄉公所從一開始所提出停托的原因之一，一年虧損約500萬元的人事財政困境[註5]，其背後事實上存在著另一層複雜的人事編制浮濫的問題，審計部還為此去函要求竹田鄉公所調整人事編制的問題[註6]，沒想到鄉公所卻倒果為因，以虧損為由直接向鄉代會提議關閉鄉托。

除此，在協調過程中，我們也深刻體認到，鄉公所與鄉代會之間，因著地方不同政治派系的對立，或各方對於鄉托人事任用分配不均所衍生的政治鬥爭問題，都使竹田鄉托存廢與否無法就鄉公所財政問題、家長托育需求問題、老師就業權益問題等各方的意見被理性地討論。

舉例而言，在同年5月7日由縣政府主導的竹田鄉托停托協調會中，綜合各方代表所研議既可為竹田鄉托財務虧損解套、又可解決家長收托需求，讓鄉托繼續收托的精簡人事方案，在21日，鄉公所向鄉代會提出鄉托復托案的過程裡，並未見鄉代表們針對該方案有更多討論，或對鄉托業務提出相關詢問，反倒更多的是，針對鄉長個人或鄉代表彼此間情緒性的發言，復托案於22日還是被鄉代會否決，最後還需縣長出面協調，才讓竹田鄉托繼續復托。可見，地方公立托兒所承受著相當的地方政治角力之干預，且直接影響著公托的存廢、教保品質的穩定性，以及教保人員的工作權益。

這些存在於竹田鄉立托兒所的複雜問題，我相信許多地方公立托兒所一樣面臨著相似的困境[註7]，而這些困境並不會因幼托整合而有所改善。因為，地方公立托兒所即使已改制為幼兒園，除了五都外，各縣仍歸屬於鄉鎮公所管理，縣級政府只負有業務管轄權，至於財政的部分還是須由鄉鎮公所編列預算來因應，這就會牽涉到，若地方鄉鎮公所財源不足，或因各種政治因素，鄉代會不願編列預算來支持公托的營運，公托必然就只能走上裁撤的命運。

在去年（2012）教育部主導的幼托整合過程，這樣的情況已經在國內各地公立托兒所蔓延開來，部分財力拮據的鄉鎮公所，已無力籌措財源來從事托兒所建築物的使用變更，雪上加霜地是，「公立幼兒園契約進用人員之進用考核及待遇辦法」實施後，鄉政公所還需支應大幅提高的人事負擔[註8]，這使幼托整合政策的推行剛好成為部分財政困難的鄉政公所解散、縮編地方公立托兒所的最佳藉口，竹田鄉托停托案就是在這樣的背景下產生[註9]。

面對這樣的窘境，「地方公立托兒所是屬地方自治之權責」似乎成為中央權責機關教育部置身事外的藉口，教育部國教司司長黃子騰更公開表示，即便幼托整合實施，只要地方公立托兒所未改制成幼兒園，地方公立托兒所從來就不屬於教育部的管轄業務。

黃司長如此表示，事實上也跟他的另一個宣稱有著異曲同工之合[註10]，他提到，幼托並沒有「整合」而只是「改制」，只要當前的地方公私立托兒所依規定備妥建築物公安檢查結果及立案許可證明文件資料，就可以申請改制為幼兒園。也就是，教育部在乎的是，地方公立托兒所先要有能力把自己改制成幼兒園，才能在這波幼托改制的過程通過教育部對於「優質」的偏執，而晉升為被教育部管轄的幼兒園；至於沒有能力改制者，或者改制成幼兒園的地方公立托兒所未來是否有能力繼續延續下去，則跟教育部無關，是專屬於地方政府對於學前教育之興辦管理自治之權責。

就此，我們不難理解現階段教育部對於幼托整合的理想性，不過就是將自己定位在一個「依法辦事」的改制「管理單位」，在操作幼托整合的整併或更新政策過程，根本無視於地方公立托兒所是台灣托育歷史的一部分，也看不見公托對於偏遠地區和照顧社會弱勢家庭所體現社區照顧的公共化精神。

非但未全盤性地去思考，為落實幼托公共化，應如何以現有公立幼稚園和地方公立托兒所為基礎，完整性、循序漸進地來整併，同時協助解決地方公立托兒所在整合過程所面臨如財源不足、空間設施、人事晉用等困難，以期能發展為一個優質、普及、近便與平價的公共托育服務體系；反而因為執行幼托政策過程，完全忽視幼托整合教保合一的主要本質，讓許多地方公立托兒所因教育部不當措施，面臨解散或縮編的問題，致使以國家力量提供的公共托育照顧弱化，導致偏鄉和經濟弱勢家庭的托育服務需求面臨困難。

在去年底，教育部根據《幼照法》舉行的「教育部幼兒教保服務諮詢會第1次會議」中，針對民間團體的相關提問，所提出的書面答覆，其要點三為「教育部持續協助及補助直轄市、縣市增設公幼，然而，縣市設置公幼除了場地考量外，『其人事成本亦為地方政府必須視財政情形審慎研議之要素』」，可見教育部其實很清楚地知道，地方縣市政府財政不足，根本無意願接手更多公幼，於是利用《幼照法》規定作為解套的方便法門，讓許多地方公立托兒所關閉。

我們呼籲，教育部不應再假藉地方自治之名行卸責之實，應於幼托整合的過渡時期提供鄉鎮公所穩定財源，全面性地支持地方政府普設公立幼兒園或非營利幼兒園，如此才能使各地區均能提供優質、近便與平價的幼兒教保服務，否則，幼托整合公共化不過是個虛有其表的空洞化整合政策。