環境講座第03場：探討國內噪音防治之困境／張豐年醫師

活動網頁：http://www.eja.org.tw/5/post/2013/03/031.html

講題：探討國內噪音管制之困境 講者：張豐年醫師（台灣生態學會、台中市新環境促進協會、台灣蠻野心足生態協會顧問） 時間：2013年3月28日（周四）晚上7點開始 地點：靜宜大學任垣205教室(實習法庭)（臺中市沙鹿區臺灣大道7段200號） 活動費用：免費，歡迎捐款支持我們。 報名方式：網路報名。 報名截止日：2013年3月26日（二）。 聯絡方式：eja@eja.org.tw 或 02-23587517 主辦單位：環境法律人協會、靜宜大學法律系

建議閱讀資料（如附件）： 1. 噪音-與代書公會 2. 台生版-噪音管制問題 3. 102-1-22噪音管制重新修訂之預提意見 4. 102-1-22噪音管制標準重新修訂之補充議見

噪音-被忽略之健康隱形殺手

張豐年 台灣生態學會 台中市新環境促進協會

前言：國內歷年來各種環境污染之陳情檢舉案以噪音為最多，惟依據環署現修訂噪音管制標準之說帖，稽查結果有高達九成以上合乎標準，處分率低達百分之八，顯示與民間之期待有極大落差。102年1月24日媒體報導高雄有一罹憂鬱症老翁因長期來無法忍受隔鄰噪音而一時失手殺死數十年之老鄰；1月31日又有報導台中74快速道東線通車後沿線居民飽受噪音之害而快發狂。諸此顯示噪音不僅危及國民身心健康，更可及社會治安，身為現代公民當有必要加以認清，以便趨吉避凶，更不要危害他人而尚不自知。有鑑於噪音議題涵蓋甚廣，需大費周章改善之環境（頻繁車流所致）、工業等部分就不與贅述，謹聚焦於近鄰噪音。

噪音之危害：（1）對受害者而言，除聽力可直接受損外，整體身心亦無可倖免。輕者出現情緒不穩、失眠、高血壓、心律不整、腸胃、內分泌失調，重者則焦慮、憂鬱，甚可出現尋死念頭或攻擊行為。以前述之殺人案為例，若政府願意因勢利導，不難據以判定噪音有致憂鬱殺人之潛在危機而採行較嚴之管制。惟很遺憾，事過境遷，一點教訓也未得到。（2）對施害者而言：除自身、員工可能就近受害更嚴重外，有噪音通常意味著水、電資源等之額外耗損（如漏水、馬達老舊），甚或建物結構已受損。（3）對生態環境而言：除直接不利於鳥類等之生存外，各處額外之資源耗損勢必迫使政府另外開拓能源或於道路周邊弄一些隔音設施，似此惡性循環不免又助長溫室效應，讓全球氣候鉅變之災難更可狂飄不止。

何種情境會讓人發狂：噪音之危害未必與音量成正比，可影響之因素略有：（1）若音色尖銳、高低起伏不定、來回變動不已，會讓人特別難耐。（2）在夜闌人靜想睡或需用腦思考之場合，若又碰上可穿窗透牆之低頻，則雙重效應會讓人發狂。（4）聽者之情緒更具關鍵，如筆者長期遭隔鄰冷氣機困擾，幾次實受不了而委婉電請注意，但接話者卻反抱怨個人藉電話騷擾。若有同理心，則分辨到底短暫一通電話抑或長期空調噪音所製造之困擾大，連帶做出正確之決定就不難。

認知近鄰噪音：一般最常見且易於改善之噪音源為空調冷氣機、抽水馬達等，其所以帶來困擾固有機種先天設計之問題，但下列該注意並可改善之通病卻往往被忽略：如企業習於將大型之空調冷氣機擺於靠近周邊住戶處，或無視於風扇對準對面窗戶，只要自己聽不到就好；且就因自己聽不到，下班就會忘記關機，空轉一整夜。習慣性開機：不管冷熱皆緊閉窗戶，只要上班就開機，且溫度調控又失準，縱使夏季亦要披上外套，反之冬季只要稍開一扇窗就可解鬱悶，卻也寧可選擇開機送風，而不願動手開窗。不願花錢維修，特別是在租賃情況下：縱使機台固定不穩，附加之排氣設施又加重共振，皆視若無睹；漏水致馬達出現滴答聲，縱使捨得加裝定時器，卻也懶得去追蹤運轉中到底有無照樣發出噪音擾人。 管制噪音有哪些機制，受害者如何求救：噪音無所不在，並以各種不同面貌出現，如能循如下管道求救，多少不無小補：

（1）首該要求環保機關依各種管制標準監測：國內目前已列管工場、娛樂營業場所、營建工程、擴音、交通等設施，惟管制對象是以特定之噪音源為主，尚有無法涵蓋全面之缺憾。（2）萬一碰上製造不具持續性或不易測量而足以妨礙他人生活安寧之聲音者，則可改依噪音管制法第六條，尋求警察機關依法處理。（3）假若某受害者所受之病經醫療院所確診為噪音所致，則縱使該噪音源未超出管制標準，亦有判例可資循法律途徑要求解決。

如何提高噪音管制之成效：建議：（1）督促環署加嚴正修訂中之各種管制標準，縮小比國外寬鬆5-10分貝（即容許音量為國外3.16-10倍）之差距。（2）督促地方落實執法，避免第二類之管制區硬被劃為第三類，且杜絕環保、警察機關互推現象。（3）迫使行政高層不再屈服於企業出走之威脅而一再護短，黃昏企業若真扶不起，則儘早讓退場。（4）要求施害者亦該有同理心，並告知大部分噪音問題不難改善，及如何尋求改善；提醒若放任不理，長期而言自身可能反得不償失。 對地政士公會之期許：藉由瞭解噪音之為害而能事先提醒買賣雙方注意，避免日後衍生無謂之糾紛；且萬一當事人遭遇噪音困擾時亦有能力指點改善之途徑；最後，能為提升整環境之安寧與國民身心健康而貢獻一份心力。

後註：本文將發表於102年3月份出刊之台中市地政士公會會刊。

「噪音管制標準修正草案公聽會」與會補充意見

開會時間：102年1月22日（星期二）下午2時30分 開會地點：環保署第二辦公室（台北市秀山街4號）14樓第2會議室 發言者：張豐年 代表單位：噪音管制關懷者聯盟、台灣蠻野心足生態協會、台灣生態學會、台中市新環境促進協會

與會補充意見：

1. 建議使力之重點在於：（1）更進一步加嚴管制標準。（2）督促地方政府確實做好噪音管制類區之劃分，切勿變相放水（如改制前中縣轄區絕大部分之第二類區被劃歸為第三類區，屬該縣管轄之中科大雅、后里基地就因此被劃歸為第三類區，中科落腳後周遭居民受害無解；反之，位居中市之西屯基地原本即被依法劃為第二類區，事後周遭社區受康寧廠房噪音之害，就幸而得解，一國兩制之現象必需及早破除）。（3）加強各稽查單位間之聯繫，涵蓋環署各區稽查總隊與地方政府（二單位間常互為推諉，特別是碰上棘手案件時，筆者曾在夜間循例先找地方，發覺稽查員會動手腳，因而另求救於總隊，值班人員要吾稍待，不意兩三個鐘頭後回電者又是同一地方稽查員）。

2. 針對更進一步加嚴管制標準，務請考量如下：（1）從貴署會場播放之資料確可看出國內之各種「管制標準」比日本、大陸大皆寬鬆5-10分貝（即實際容許噪音量分別為國外之3.15-10倍，就以日間第三類區工廠之管制而言，國內、大陸分別為70、60分貝，表面上差別僅為1/6（即70-60/60），惟實際上卻為1比10，寬鬆竟至如此荒謬之地步），這是管制無法落實之最根本原因。（2）噪音之困擾事實上全頻甚於低頻，且緣於全頻涵蓋低頻，而噪音極少純為低頻，因此只要全頻部分能加嚴至國際水準（不是降低3分貝，而是5，甚或10分貝），低頻問題大皆可隨之自解，此何以先進國家之努力全頻甚於低頻。（3）過往全頻測法確有低估低頻之不利，現今我國雖領先列管低頻，惟因此二套管制標準皆仍太寬鬆，以致事倍功半。（4）低頻列管既已上道，則建議真正加嚴，以多少彌補全頻管制之不足。（5）噪音之出現總不免伴隨水電等資源之額外耗損，若能加以改善，可一舉兩得避免無謂之浪費。

3. 針對全頻噪音部分，建議第一類區亦比進加嚴，理由在於：商家有可能遭受衝擊者畢竟極為有限，而對工廠根本無影響，但對外、對國際卻能彰顯 貴署之努力，何樂而不為？

4. 針對第一、二類區之管制時段，建議：日間改從上午八時至下午七時；夜間：改從晚上十時至翌日上午八時，方足以真正保障一般住戶之安寧。

5. 針對竹科代表要求考量早上六時即有車潮出現之問題（似乎要求將日間時段提前至六時，但卻又未明言），建議考量如下：縱使背景之環境音量會因車潮而提高，但因本修法為針對噪音源之管制，萬一遭監測時該背景值還是會被扣掉，且因該區若非第四就是三類區，原本七時起算之規定合理，不應提前。

6. 針對電視或收音機是否該列入擴音設施管制之問題，有感於該些產品同樣有擴音器（內建外表看不到），用者能隨心所欲調整而製造噪音，因而建議一併加以列管，至少於室外公共場合時。因列管標準並未嚴苛，使用者若非存心，通常不至於被告發。貴署實無庸擔心稽查人力不足或出現矯枉過正之情形。

7. 針對工廠、周邊住戶何者先落腳之爭辯，建議正視如下：除散落於第二、三類區之工廠難以區別外，大部分工業區（第四類）之周邊幾都是民居在先，特別是新近開闢者。就以中科為例，其第一至第四期基地周遭現有之住戶，幾無例外地都是原住者。在抗議污染、逃避污染唯恐不及之下，怎可能因該工業區之開發而聚居？更慘者，如乞丐趕廟公之情形不斷上演，如中科95年參與中市管制類區重新劃分之會，面對如何劃定第三類緩衝區之爭執（因周遭為第二類區），其代表竟如救世主般地宣稱：鑑於中科落腳後帶動西屯蓬勃發展，因此給環保局一良心建議：將整西屯區劃為第三類區，可一勞永逸。個人隨即反駁：中科之到來根本未帶動任何繁榮，西屯大部分仍為住宅及農地之第二類區，何能未受其利先受其害？且中科本即規劃有寬廣之綠地、滯洪池為緩衝，何以不往自身內劃，而硬要以犧牲整西屯之安寧為代價？該代表旋即改口，若不行，則改往民地外劃五十公尺為第三類區，雖然個人一再反對，但最後還是被中科得逞。事後之例行重新檢討上演二次，雖然主管當局嘗試再將緩衝區內劃，最後還是不敵。令人不解者，中科時而自稱零污染，對外更以PARK自詡，何以面對環保之要求時就露出真面目寧可退縮為工場爭取最低？類似不斷出現之案例告知我們如下之事實，有待 環署幫忙解圍：企業、工業區當局，特別是科學園區，甚或高達部會層級，都同樣有不把周邊住戶當人看待之傲慢心態；若出現反對則視同刁民所為，只要找民代或高層出面就可解圍，弱勢百姓能奈何我（縱使東海大學長年受台中工業區異味及噪音之污染，亦同樣無解）；地方首長當初不惜低聲下氣爭取企業、科學園區到來種下日後基層人員縱使想強硬執法亦難有使力空間之遠因。

8. 針對環檢所強調法規需跟國際接軌而一再反對將監測高度上限提高至1.7米之一事，建議考量如下：（1）此次被修之對象僅是國內之管制標準，恐連法之位階都談不上，其變動亦非國際間有所共同規範之權衡電網（如dBA、dBB、dBC、dBF）或頻譜分析（如八頻帶、1/3八頻帶）等，僅是測量高度之末端枝節而已，連國內自己都不能作主？假若認不能，那國際間何以不先制訂共同之管制標準，而讓各訂各的？（2）環檢所有機會、亦曾將如此寬鬆之管制標準、如此難堪之成績曝光於國際場合或刊物？環檢所既以此推託，建議將此議題提至國際場合，讓各方評評理。（3）不僅噪音受阻於圍牆者，連來自上層樓板者，亦同樣需在耳際監測為宜。（4）此為噪音低告發率重要原因之一，何不能彈性因地制宜修正？反一再護持危害國人身心健康之絆腳石？（5）若仍無意於改變，則建議一併附加特殊情況下之權宜作法以合理兼顧。

9. 針對英華威風力發電集團之發言，建議考量如下：（1）全頻噪音之增量還是以不超過3分貝為宜。（2）請再確認各機組間之距離真達300米？（3）雖有住戶接受該公司之補救措施，惟須知通常此乃無可奈何之選擇，非心甘情願。（4）室外之低頻困擾還是無法克服，且鳥類之飛翔遷徙易受害，有何補救措施？（5）若關窗加裝隔音設施勢必導致夏季高熱而需不斷開空調冷氣機，是否反浪費電，抵銷風力發電之美意？（6）冬季利於風力發電，惟斯時卻不缺電，投資是否合乎經濟效益？且台電之收購價是否偏高反浪費納稅人之錢？

10. 針對施行日期，建議提前於102年7月1日，理由在於：（1）從受害者之發言可看出幾皆身心俱疲難以忍受長期痛苦煎熬。1月24日自由時報報導高雄有一罹憂鬱症之老翁因無法忍受噪音而一時失手殺死數十年之老鄰，事後痛悔不已。筆者行醫數十年，深知噪音受害者若出現憂鬱症狀，噪音幾皆為因，而憂鬱是果，但二者之因果關係卻常被倒置。假若不與正視、不設法從根本之噪音源改善做起，類此潛伏之危機勢可隨時引爆，擴大成治安問題。（2）加嚴管制對整體企業之衝擊（安分守己者仍佔多數）極為有限，在工業區內亦僅周邊可能受影響（中間部分同為第四類區，未受波及），且會受影響者僅是死賴活賴之少數，務請企業界秉持社會公義，亦同樣申斥不法份子。（3）誠如出席之專家所言，大部分噪音問題只要稍動腦筋、花一點錢即可解決，切忌無限上綱為經濟與環保之衝突，藉模糊焦點而讓施害者一再逃避。

11. 務請經濟部（或國科會）及屬下單位不要屈服於企業出走之威脅而一再護短：有鑑於所有企業不可能長期維持興盛，而任何機械亦有使用年限，時機到自應汰換，建議該輔導、製造契機讓黃昏企業及早轉型，設若真無可藥救，則該趁機讓其早日退場，避免死賴活賴反拖垮整社會。退一步言，縱使經建真與環保有所衝突，身為主管部門亦應落實環境基本法第三條以環保為優先之立法精神，無由一再以犧牲全民之身心健康為代價。

12. 建議未來之努力方向：（1）先行預告修法最終底線，並加緊腳步：目前採分階漸進方式固能減低企業衝擊，惟拖拖拉拉卻遭民間一再抗議，且企業也未必領情，反常抱怨設施需一改再改。為減低類此困擾，建議師法日本改善高鐵噪音之作法（針對幹線既有、進行、擬議中等各種不同情況分別考量），事先公布修法之底線與進程，讓各方有所遵循。（2）為能符合實際，從上修改噪音管制區劃定作業準則，讓不製造噪音之三、四類區亦有機會提升，如商業區可改為二類，科學工業園區可改為二或三類區。（3）加嚴第四條（工廠）之管制標準，特別是第三及第四類區，避免一再淪為「噪音保障法」。

13. 最後，務請同時加強稽查員之素質與訓練，否則一切努力勢將功虧一簣：（1）揪出不法之稽查員，特別是民意代表之親屬或所推薦者，並設法遏止稽查員不管是基於偷懶或怕事而找各種藉口吃案，甚或做出通風報信、護航、放水等等惡行。（2）要求稽查員主動提醒受害者需長期觀察並做紀錄，看出在何種情況、時段、位置下較易出現噪音，如何機動報案以便爭取時效；且萬一到場必需以三連單留下記錄。（3）必要時並主動監測低頻噪音，而不以各種藉口（如監測器未帶、不巧壞掉、例行保養或他組使用中）逃避。

「噪音管制標準修正草案公聽會」與會書面意見

開會時間：102年1月22日（星期二）下午2時30分 開會地點：環保署第二辦公室（台北市秀山街4號）14樓第2會議室 發言者：張豐年 代表單位：噪音管制關懷者聯盟、台灣蠻野心足生態協會、台灣生態學會、台中市新環境促進協會

與會意見：

1. 管制需更積極： 雖立法管制多年但成效不彰，原因在於：（1）受害者往往不知如何陳情檢舉，縱使知採行動亦常碰釘子，幾次挫折後只得逆來順受。（2）地方政府刻意偷懶，將原該劃歸為第二類區者降級為第三類區，而未經糾正。（3）執法未落實：稽查人員素質大有問題，臨場監測時避重就輕，甚或通風報信、護航放水。（4）貴署修法多次，但每次跨出之腳步太小。

2. 基於保障國民之身心健康，無由讓施害者一再逃避：本草案說明雖然一面強調噪音需加強管制，但另一面卻又擔憂對產業造成衝擊，而裹足不前。事實上，只要用心就不難發覺不能放縱之理由在於：（1）受害者並非僅限於周遭，業者自身員工可能更為嚴重。（2）大部分噪音問題並不難解，只是業者願不願花錢爾，談不上經濟與環保之衝突。誠如101年6月13日 貴署預告管制標準修法時次日中國時報之報導：過去三年調查發現，一般小型餐廳等營業場所只要花費萬元在空調系統、冷卻水塔加裝減震隔音設備即可改善五到十分貝噪音；營建工程依規模則須花費萬元至數十萬，在打樁、破碎時加裝吸音罩或移動式隔音牆，「業者有能力做到。」（3）退一步言，縱使經建真與環保有所衝突，亦應落實環境基本法第三條以環保為優先之立法精神。

3. 管制使力之重點應在全頻，而非低頻：噪音牽扯之因素多端，音頻僅為其中之一，因此絕非監測全頻或低頻就能全部解決問題。光就音頻而言，絕大部分之噪音並非全面集中於低頻，緣於全頻涵蓋低頻，且受全頻困擾者遠甚於低頻，假若本次修法能更進一步加嚴全頻部分（參見4，減低之分貝從3增至5）大部分之噪音問題可自解。假若投鼠忌器，不從根本之全頻部分下手，反著眼於低頻，可預期窮忙半天，效果終究有限。

4. 全頻部分如何加嚴，建議因時因地制宜考量，不宜一成不變：針對修正條文第四、五條（即工廠、娛樂、營業場所）及第八條（其他經主管機關公告之場所及設施，排除風力發電機組）之全頻部分，建議優先將各時段第二及第三類區之標準皆加嚴5分貝，特別是夜、晚時段；若認為太嚴苛，則至少該加嚴3分貝；萬一謂日間已無加嚴之餘地，則往夜晚時段尋覓，理由在於：（1）貴署之說帖既承認近年噪音陳情案件有九成以上合乎（過時之）噪音管制標準或無法量測，稽查處分率僅約百分之八，可預期本修正版能改善之程度有限，加嚴之幅度應擴大。（2）很多商家對噪音亦同樣是深惡痛覺，且一再抱怨噪音會讓客戶流失，既然連大多數商家都無法忍受噪音，遑論一般住家，因此佔絕大多數之第二、三類區應特予加強。（3）在夜闌人靜時一旦出現噪音往往會讓人發狂，此由夜、晚時段之檢舉通常遠超日間可輕易看出，若將該二時段與白天之管制差距拉大，應可反映實際。

5. 針對第四（工廠）、第五條（娛樂、營業場所） 之全頻部分，建議第一類區亦如第二、三類區比進加嚴：理由如下：（1）國內之各種「噪音管制標準」比起先進國家大皆寬鬆5-10分貝（即實際容許噪音之量分別為國外之3.15-10倍），落差實太大，從 貴署93年2月「台灣地區噪音污染評量指標建立」之研究成果即可看出，請勿忽略。（2）同上述中國時報101-6-14曾報導如下：環保署昨天預告修正《噪音管制標準》草案，針對陳情案件最多第一至三類管制區（住宅、住商混和區）中，工廠、娛樂與營業場所、營建工程中的「全頻噪音」，以及抽排風機---等「低頻噪音」，各時段均加嚴三分貝---。當初不管全頻、低頻抑或第一至第三類區都擬全面加嚴三分貝，不知如今何以又打折？（3）噪音之困擾事實上全頻甚於低頻，不管從陳情檢舉之案例或稽查監測能有所改善之成果（如北市99、100年）觀之都如是，在此之下，不應僅在外圍之低頻繞圈子，該更直接從全頻下手。而既然於低頻部分第一類區各時段亦能比照第二、三類區全部加嚴，則於全頻部分沒道理不比進。（4）同上，第六條（營建噪音）之全頻部分，第一、二、三類區既都可加嚴，應一併比照。（5）同上，第七條（擴音設施）除第一類夜間時段外（40分貝已可接受？），全頻部分既皆可加嚴，亦當可比照。（6）在第一類區通常仍混雜有商家，數雖少惟若製造噪音，對環境之衝擊亦極大，因此同樣需加嚴管制。

6. 基於類似情形，針對第八條 [（其他經主管機關公告之場所及設施）之一、開放性設施之（二）、其他非風力發電機組，及二、場所及非開放性設施之管制標準]之全頻部分，建議於第一類區亦應比照第二、三類區加嚴。

7. 宜將監測高度上限提高至1.7米：針對第三條文之測量高度，不管室內外，建議將上限1.5提高至1.7公尺。說明如下：（1）監測之高度貴在能接近受害者之耳朵（95年前之版本皆有類似說明），而常讓稽查監測無用武之地卻又一再被忽略的是：噪音源與受害者之間常有圍牆阻隔，假設該圍牆高度為1.7米，受害者身高為1.8米，若在1.5米以下之高度監測，因受圍牆阻隔，測值勢必低估，若能改在1.7米處測，則除不被阻隔外，另與受害者之實際感觸更可一致，何不改正？（2）原本規定離地板1.2至1.5米之用意應在於避免地板之反射干擾，後卻被引伸硬設為監測高度，反留下干擾正確監測之後遺症，讓施害者得以輕易脫身。（3）難得在95年版之修正被義正嚴詞地改為1.7米，不知何以98年版之再度修正在無任何說明下又遭改回1.5米？（4）環檢所當初反對之理由為法規需跟國際接軌，惟各種棘手之問題裡該因地制宜解決，國外不會出現之問題，抑或沒考慮到之問題，而我們能考慮到並加以解決，就如複合性噪音管制之先進，何不讓國外來師法？

8. 針對一般噪音之監測地點，建議除基本之室外，亦應另訂定從室內監測之標準程序，要不，則需另訂室內外值如何換算之基準，說明如下：監測地點，除低頻噪音及風力機組全頻噪音之外，幾皆在室外進行，換言之，管制標準幾皆考慮室外值。假若萬一非從室內監測不可，則室內標準需適度折減。根據貴署「台灣地區噪音污染評量指標之建立」（93年2月，引自澳大利亞戶外室內噪音調整之資料）表2.1.30（P.40）明示玻璃窗若關閉時，單、雙層需分別調整之分貝高達15、20（個人之實際經驗亦如是）。試問在大樓，若各樓層（一樓除外）光有窗戶卻無室外空間下，如何測量？若依照既定之作業方式：需將監測器往室外一米處延伸，惟如此極為麻煩，建議就窗口處直接監測即可，或許有人會質疑因靠近牆壁測值不免因噪音之就近反射而增強，不過無庸擔心的是：該值通常會被離音源多增一米之距離平方而抵銷。個人之所以會如此建議，乃因有過數次慘痛經驗使然。不少稽查員堅持需在室內離窗一米處測，惟若如此測離室外法定監測點多增二米，且音波不免多少為束縮之窗戶阻隔，縱使聲量再大，通常亦不會超過管制標準，其後果：讓噪音製造者一再逃之夭夭，讓受害者氣得牙癢癢卻又徒嘆奈何、讓 貴署一再低估問題之嚴重性，務請回頭正視。

9. 針對低頻噪音之監測（擴音設施除外）有待釋疑如下：（1）監測前，有無規定需例行監測全頻部分，以免銜接不良？（2）低頻噪音在室外同樣擾人，何以監測被限定在室內？（3）監測時何以門窗需緊閉？住戶難道能長期容忍緊閉門窗？而緊閉門窗能代表一般之情境？（4）縱使緊閉門窗確能阻絕低頻噪音，惟若考量上述「台灣地區噪音污染評量指標之建立」揭露緊閉單、雙層門窗需分別調整15、20分貝之事實，一旦開窗，困擾難道不會又再來？

10. 管制風力發電，建議另從長計議，說明如下：

不管是低頻或全頻複檢之監測，幾乎都在關窗之下完成，與現實之生活情境有別，且二者之監測不免有銜接之缺陷，以致問題之嚴重性常遭低估。

有關風力發電機組，因裝設地點通常位於頻海相對安寧地區（至少應為第二類區），針對管制低頻噪音而言，比照工場標準（因通常為第四類區）並不恰當。惟若認此刻非訂不可，則建議比照較嚴之娛樂、商業場所之標準（第五條）。

另針對管制全頻噪音部分，固謂已參考紐西蘭、澳洲、英國等國家，規定整體音量超過40分貝者，則採噪音增量管制，噪音增量不得超過背景音量5分貝，惟此亦同樣不恰當，理由在於：（1）增量5分貝事實上所允許之音壓量為原先之3.15倍，不可謂為不大。惟在該些國家，頻海地區人口相對稀少，機組離住家遠，在背景音量極低之情況下允許增加5分貝通常並不至於造成太大問題。舉例言之，假設原音壓量為1，允增5分貝，可達3.16，增值僅為2.16。反之，於高背景值之情境（國家）則情形可能全面改觀，如原音壓量為10（或100），允增5分貝，則分別可高達31.6（或316），增值為21.6（或216）。雖謂同為5分貝之增量，惟於不同情境所代表之實質意義卻大不相同。（2）台島相對地狹人稠，機組普遍離住家不遠，背景音量較高，若允增加5分貝，周遭居民勢必受不了，事實上近期桃竹地區相繼而起之抗爭事件已作了最佳見證，不可不查。（3）針對限期改善之複查而言，如下之標準作業程序（複查時室內必需關窗，若測量結果未逾開窗且噪音發生源關閉時之音量，視為完成改善）是有極大之疑義，如此作法如何保證運轉時噪音增量不超過5分貝？何不以同樣操作條件下之監測結果驗證？（4）如同「台灣地區噪音污染評量指標之建立」所揭露，在開、閉門窗有高達15-20分貝落差之事實下，閉窗複查若過如何保證開窗時不超過管制標準？且難道能硬要人家不開窗，特別是夏季高熱時？惟若認此刻非訂不可，建議改以增量3分貝（實際音量增高一倍）為限。

11. 針對第十一條之施行日期建議改提前於102年7月1日：理由在於：（1）、擬議之103年7月1日事實上遠落後於最初預提之日期（102年1月1日）長達一年半，受害者確難以忍受如此長期之煎熬。（2）誠如 貴署之說帖，若能改善所需之耗費對施害者而言通常極為有限，但對受害者而言卻是一種痛苦煎熬之解脫，可謂一本萬利甚或功德無量。（3）從北市之經驗可看出，縱使加嚴標準對整體企業之衝擊（安分守己者仍佔多數）還是極為有限，會受影響者僅是死賴活賴、能拖即拖、無社會公義之少數，無由一再討好、遷就。

12. 建議未來之努力方向：（1）加嚴第四條（工廠）之噪音管制標準，特別是針對第三及第四類區。（2）針對不同性質之工業區訂定不同之管制標準，如加嚴管制耗費納稅人不少金錢與土地並一再強調「三生」之各科學園區；要不，改劃為第二，至少為第三類區亦可。（3）針對第五條，區別娛樂、營業場所之不同，訂定不同之管制標準。一些較安靜之行業若集結於某區，甚可改劃為第二類區。（4）加嚴假日之管制，特別是第一、二、三類區。（5）加強稽查員之素質與訓練，避免為嫌麻煩或怕事而避重就輕，甚或通風報信、護航、放水；並能主動提醒受害者在何種強況、時段、位置較易測得，如何機動報案以便爭取時效；必要時並主動監測低頻噪音，而不以各種藉口逃避。

噪音管制成效不彰之探討

（原文登載於生態台灣季刊第26期，2010年1月）

張豐年

壹. 前言：

1. 噪音管制成效不彰之癥結：

大略可分為三方面：（1）中央立法嚴重缺陷：例如，容許之噪音量（即管制標準--分貝）比先進國家普遍高出甚多；容許工商混入住宅區；立法時漏掉規範住宅、文教、農漁、風景區等；法律位階錯亂，如以下階之點狀個體（如：營業場所、娛樂場所、工廠）回頭規範（抵觸）上階之工、商類區；（2）地方政府執行偏差：如劃分管制區時擋不住關說壓力而錯亂，利用法律之疏漏而刻意援引較寬鬆之管制標準，或選擇性辦案；官、商、民代勾結，稽查取締自我設限或放水等等。（3）稽查人員對噪音物理特性（如無影無蹤、間歇性）及健康潛在威脅之認知普遍不足，輕易移花接木或找各種藉口推託。

2. 造成低取締率（告發率）之最主要原因：

台灣地區噪音管制成效不彰之問題極為嚴重，可由環保署公佈屬無法監測或未發現污染源者（實際告發/民眾檢舉數）高達約70％之數據得知，但原因卻未遭正視。（註：引自環保署八十九年噪音管制法修正草案之總說明：十年來平均每年約有一千二百件之成長，年增率百分之十五，目前陳情案件已達每年二萬件，約佔公害陳情案件百分之二十。）

很不幸，環保單位檢討時通常僅強調最表面、可歸責於其他之枝節問題，諸如：（1）噪音具不易監測之物理特性；（2）依法第一次超過管制標準者僅能警告而不能逕與處罰等。然更高層或更根本（事關環保機關本身）之問題卻避而不談，諸如：（1）噪音管制立法缺陷在何？何以能存在二十餘年而不被指出？（2）為何不改善管制類別劃分嚴重名實不符之通病？（3）執法者如何利用法律之不周全上下其手、選擇性辦案，或欲縱假擒？（4）實際監測時稽查人員之花招有哪些？如何破解？

3. 造成稽查人員疲於奔命之原因：

「超低取締率」是注定稽查人員必須疲於奔命之最重要原因，固然部分可歸責於噪音之物理特性與上層立法之問題，但大部分是地方當局自身執行不力之後遺症。之所以如此道理很簡單：民眾已無法耐受，稽查人員卻屢逮不著或認未超標準，民眾被逼只得一再陳情報案，看看是否另有機會逮住。換言之，因噪音監測之結果與民眾之期待落差太大，只要民眾之痛苦一日不解，稽查員永遠會被召來召去，惡性循環不止。

4. 噪音管制法形同具文，中央、地方皆有無可推諉之責：

談到責任歸屬，中央推給地方，地方又極力推回中央。例如，談到成效不彰問題，地方總是口徑一致地認為現行噪音管制法有問題，基層無計可施，然則地方是否真如此無辜？事實上絕非如此，如各縣市幾皆無第一類管制區，噪音管制區之劃分嚴重名實不符，稽查放水等等，皆屬執行層面之嚴重偏差。不過話又說回來，就是拜噪音管制法諸多缺陷之賜，才讓地方有玩弄之空間；且不管地方如何有錯，環署長期來睜一隻眼，閉一隻眼，放任不管，難道非失職？

貳. 對中央之建議：

一. 儘早改善如下立法缺陷：

（1） 管制標準之分貝值偏高，容許之噪音量比先進國家普遍高出甚多（誠可謂國內立法自棄為二等國際公民）。

（2） 法律架構犯下致命之錯誤：以「個體或點」取代「區」訂下管制標準：

管制區之劃分雖涵蓋住宅、商業、工業、文教、農魚、風景區等，但全部卻僅工場、娛樂、營業場所（非區）訂有管制標準，其餘全缺，可謂徒有管制之名，卻無管制之實。

法理上應全面管制，以區為單位訂下管制標準，之下再視可能情形細分為第一、二、三、四類，而訂定後區內不管是何個體或點（如：營業、娛樂場所、工場、住宅、文教機構等），管制標準皆應一致，但迄今「區之標準」卻闕如。

個體（場所）不應有管制標準，不知為何尚能細分為第一、二、三、四類區？

低階個體（點或場所）之管制標準，法理上應無回頭拘束較高階「區」之餘地。理由為：個體不能代表整體，如營業、娛樂場所不能代表整體商業區，工場亦不能代表整體工業區，但現行之管制法卻可逆道而行。

（3） 最可怕者，漏掉規範住宅、文教、農漁、風景區等，特別是住宅區，使整體噪音管制形同具文：實際上管制最主要之目的在於維護居關鍵多數之住宅區之安寧。依據管制區劃分原則住宅區可依安寧情況歸類為第一、二與三類區，但當初立法時卻漏予規範，以致實際監測時住宅區不是無法可管，就是被援引「營業、娛樂場所」寬鬆（高門檻）之標準，待遇連工廠都不如。可謂管制法不僅發揮不了遏止噪音效用，反變相形成噪音之捍衛者。

二. 惡法亦是法，在修法緩不濟急下環保署更有必要督促各地確實遵循既有之法，避免越走越偏；特別應趁各地兩年一度重新劃分管制區類別之時機，要求嚴予把關，卑減低日後之傷害。

參. 對地方政府之建議：

1. 確實依都市計畫所規劃之土地使用計畫與實際使用情形劃分好各處管制類別，讓民眾獲之安寧得有保障。（依噪音管制區劃分原則三）

2. 在重新檢討各地之管制類別前，務必要求承辦人員親至各地瞭解實況，避免閉門造車，緊緊咬住土地使用計畫（前段），卻避談實際使用情形（後段），以致造成嚴重之名實不符，具體改善該注意如下：

（1） 提昇第一、二類區，縮減三、四類區之比例。如普被劃為第三類區之農業或文教區等皆應主動回復為第二類區。

（2） 至少應改回第二類區之情況：各種住宅區在都市計畫重新檢討時被公布為商業區（即所謂之住變商），若仍無人願意真正付出或回饋改為商用者，其管制仍應沿用住宅區之標準。

（3） 杜絕「藉改變管制類別以掩護違規，卻又怕遭議論而拖一些無辜地區陪葬」之劣習。

3. 督導稽查組確實做好分內工作：

（1） 要求稽查人員改善服務態度，加強法令素養，杜絕不良嗜好：

少數稽查員接案後姍姍來遲，一旦來時卻是醉醺醺、滿口酒味或口嚼檳榔。

法令素養常不足：不瞭解監控程序，監測器之操作又不熟；欺騙民眾無知，放水、吃案；少數甚且操守有問題，於背後為被檢舉者撐腰、出主意。

要求違規者確實改善，不予包庇、掩護、放水。

（2） 避免重複出現下述問題：

謂監測儀器出現問題而拒測，可能為真，可能為藉口。

稽查員常藉口營業場所內某些噪音源（如裝潢噪音、擴音器或呼喊聲）非為監測對象或屬間歇性而推與警察機關。此為很奇怪之說法：依法擴音器、營建工程發出之噪音皆可監測，為何固定營業場所內同時出現冷氣機、裝潢、擴音器或呼喊之複合噪音反謂管不著？須知：間歇性噪音起起落落常比持續性者更惱人。

有不少稽查員違反「噪音管標準」報案人可指定其財產範圍內任一處或代表性時刻監測之規定，逕自測量，且叼難謂只能測一次。

依噪音管制標準第三條娛樂場所、營業場所管制標準之第九款，測量地點：除在陳情人所指定居住生活之地點測定外，以距離營業場所、娛樂場所週界外任何地點或騎樓下建築物外面牆，向外一公尺處測定之。換言之，陳情人可指定其財產範圍內之任一地點監測。稽查員有義務提醒報案人行使該權力，卻幾皆未為。

會勘記錄登載不實：

實際監測時稽查員幾皆未亮出「會勘記錄」，事後再杜撰、移花接木一番，因而實情極可能遭扭曲。為何會出此下策？原因在於：稽查員若有意暗中護航，或為掩飾自身放水吃案之過錯，或怕被上級發覺，則必須登載一些其他理由：如報案人家中之電視機或人聲太吵，或外頭有下雨等干擾，為免被拆穿因此通常不於當場做紀錄。

4. 協調環保與警察機關，避免受害民眾雙頭落空：

依噪音管制法第四條：製造不具持續性或不易測量而足以妨礙他人生活安寧之聲音者，由警察機關依有關法令處理之（如適用集會遊行法或社會秩序安寧法）。很多稽查人員為省卻麻煩據此擴大解釋，把某一場所之人聲或間歇、稍不規則之聲音動輒推給警察機關，最後僅剩規則運轉之機器聲才心不甘、情不願地加以監測。此推託敷衍幾皆出於稽查人員普遍多一事不如少一事，能推則推之心態，有待徹底改進。

另噪音管制法第十三條：警察機關知悉有違反第七條第一項情事時，應即派員查明事實，通知當地主管機關處理。但實際情況卻大相逕庭：若警察機關先被告知，則經推託一番或予當事者口頭警告後，拍拍屁股就走路，不主動知會環保機關；反之，情形亦同，最後留下無助之民眾呆立。

稽查、監測大部分之近鄰噪音技術上並無困難，問題在於：少數有組織之不法者（如KTV、MTV、電玩業者）派人把風，見有風吹草動，就隨時以關機減低分貝應付；甚有暴力傾向，動輒威脅、打人，讓稽查員窮於應付，善良百姓更不敢言，似此囂張惟有待警方發揮公權力。

噪音管制法固然殘破不堪，但多少尚能發揮一些把關作用，因而民眾期待環保機關認真執行。假若環保機關確力有不逮，則應主動要求警察機關介入，經由雙重制約而達到更有效之管制。惟如何改善各地環保與警察機關間長期來互動不良之通病，則有待上級長官或機構發揮睿智。