長照立法「呷緊弄破碗」,
將扼殺照顧服務與人力發展!

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2013/12/17

普及照顧政策聯盟聲明2013.12.17

本週三(12/18)立法院衛生環境及社會福利委員會將進行逐條審議『長期照護服務法』草案,本草案自上會期行政院送立法院審議起即爭議不斷,本會期行政院再次提出,但衛福部竟無視關心照顧政策的民間團體的質疑,續送內容一模一樣的草案,遭立法委員批評「沒誠意」。我們細審草案內容,發現政府確實是「沒誠意」!

一、『長照服務法』草案僅是長照機構管理,何能滿足長照需求?

衛福部於「我國長期照顧十年計畫-101年至104年中程計畫」中指出,至104年65歲以上失能老人人數將成長至48.6萬人,以100年為基準,成長率為20%。相較之下,各種長照人力資源亟待擴展、服務量能成長緩慢,遠遠落後需要照顧人口的成長速度。然而,行政院版長照服務法卻僅專注於長照機構的管理。再者,其管理採取類似於醫事機構、醫事人員的管理方式,不符合社福機構所提供之長照服務性質,過於嚴格且缺乏應有的彈性,勢必將使原已貧瘠的長照服務更難成長!

二、『長照服務法』草案排除彈性與創新,新型服務將如何發展?

參照日本等其他先進國家經驗,長照服務相較於其他照顧服務,尤其需要多樣、創新,因此法規本身就必須預留彈性、鼓勵實驗。從輕度失能者之健康維持(長照的「預防」功能),到因應不同疾病情況與進程之服務提供,或者因應不同地區、家庭屬性的多樣化服務提供,前者如失智症者的日間照顧,後者如許多民間團體嘗試推動的社區小規模多機能照顧服務機構,行政院版(見草案第8條)的僵化分類方式,以及後續循此制定的相關僵硬規定,勢必阻礙日後失智、失能長者及其家庭多樣化的照護需求之滿足,導致「在地老化」成為空談。

三、無視於基層照顧服務員的特性,如何擴展服務人力?

根據衛福部『長照中程計畫』,92-99年完成照顧員職業訓練取得結業證明書者為65,509人,但實際從事服務者為16,537人,人力流失嚴重。政府長期無法解決人力流失的問題,而此次政院版草案卻對照顧員與社工員、醫事人員採取相同管理方式(統稱『長照人員』),施之以認證、登錄、(報所在地主管機關)核備、繼續教育、支援報准等手續,規約多如牛毛,既嚴格且形式化,可知將持續藉著「扼殺服務」來控管品質,而人力流失的難題必將解套無門!此外,實務上,照顧員多為中高齡、社會弱勢處境的女性,前述管理方式一方面無法生產優良品質服務,另一方面卻將無限提高從事照顧服務的就業門檻,令本國待業女性望之興嘆。

四、『長照雙法』(保險法+服務法)草案共同扼殺了地方自治與民主參與

長照服務的定價制度與未來長照保險的支付標準到底如何?誰有權力參與決策?這些事項都未放在『長照服務法』裡規範與實驗,而是放在行政院尚未公開的『長照保險法』草案裡,且設計為所有財務事項(保險費率、支付標準等)均歸中央衛福部主責,排除地方因地制宜、彈性調節、民主參與的機會,將造成窒礙難行。這是違反德國與日本長照保險的立法經驗,該兩國的服務給付報酬價格(或稱『支付標準』)決策機制,均設計成集體協商與地方自主之制度。

綜上所述,我們呼籲,面對現行長照服務的困境,目前審議中的長照服務法功能不明、立意不清,若急於一時,必會呷緊弄破碗。我們實有必要把握底下四個價值與目標,重新思考:

1.長照應輕重兼顧、以積極預防壓縮重度需求:依據被照顧者的需求與失能程度區分核心與外環長照服務

長照服務應依據被照顧者的需求與失能程度區分為核心與外環服務,興辦便宜外環服務的目的是壓縮與延緩昂貴的核心需求:(1)長照核心服務,針對失能情況較重者,得採取較高的設置與管理標準,政府得作較多介入;(2)長照外環服務,針對失能情況較輕者,則應容許更多的彈性、多樣,政府應鼓勵更多新型服務型態,並且採取較少的介入與管理,透過社會互助,提供確實可行且符合需求的服務。(見下圖)

長照服務法中必須包含預防性的服務措施,以服務支持老人生活自理及延緩失能,亦即採取「藉著滿足長照外環需求以縮小長照核心需求」之策略,以減輕個人、家庭、社會負擔,並提升生活品質。

2.長照應有生產性福利的新思維

長照應有生產性福利的新思維,亦即興辦福利服務時,應內含支持及創造本勞(包括為數眾多的婚姻移民)在地就業機制,為各地人民創造有合理薪資及權益保障的工作機會。

3.長照與醫療二元分工

由醫療主導長照,「白天不懂夜的黑,醫療不懂照顧的痛」,是當今長照制度困境的根源之一。為今之計,有必要著重建立長照與醫療的二元分工,讓長照有如「義大利麵」,做到平價、普及、人性化,成本昂貴的醫療則是「松露」,有必要時才使用。唯有如此,於高齡化程度陡升的未來,我們才不至於眼睜睜看著「健保+外勞+重癱」三合一現象拖垮許多家庭,外加整套全民健保。此外,也唯有藉著放棄醫療管制考訓邏輯,才有可能豐沛本地照顧服務。有鑑於此,『長期照護服務法』有必要正名為『長期照顧服務法』。

4.長照應實踐在地民主與因地制宜,建立地方區域性的長照服務審議機制

透過在地民主審議機制達成共識及決策,(1)落實在地服務、在地決定,提供付得起、可靠的服務,實踐「在地人照顧在地人,服務不假外求」;(2)鼓勵發展社區預防性長照服務,落實基層生活中的「疾病、失能壓縮」,減少重度照護需求;(3)帶動基層婦女在地充分就業。如此一舉解決「長照服務提供」與「女性與家庭貧窮」這兩個新世紀棘手難題。

普及照顧政策聯盟 中華民國老人福利推動聯盟 台灣婦女團體全國聯合會 台灣勞工陣線 台灣女人連線 彭婉如文教基金會

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