誰的能源,誰的安全?

綠色公民行動聯盟理事

責任主編:孫窮理

【編按】本日刊出由綠色公民行動聯盟寫手群共同輪值寫作的「環境前線」專欄(前一篇為洪申翰:〈怎麼讓核四死透? 公民運動、在地性與發展主義的翻轉〉)。

台灣官方缺乏對能源全面性的規劃,「能源安全」往往被簡化為「減少對化石能源依賴」,當作為核電背書的說詞;今天「環境前線」執筆的綠盟理事房思宏,為我們介紹英國對「能源安全」議題,從地緣政治的國家利益考量,到回到生活世界,對於一般民眾能源的穩定供應與避免能源貧窮,諸多角度的討論。從這邊,引入在「核四封存」之後,緊接著來到的更重要的對能源議題的全方位思考。

國民黨宣示「核四封存」,許多分析指出,在政治及工程的考量下,透過公投重啟核四運轉的可能性並不高,核四廠存廢固然重要,但整個社會更需要的是對能源政策的全盤檢討,並進一步反省支撐起各種能源政策的發展想像。僅因核四廠不安全而反核,就看不見核廢料決策過程中風險分配及弱弱相殘的發展陰影,也無能對能源及發展決策背後的政經結構提出批判,進而提出能滿足社會福祉及環境保護的綠色願景。

能源從不僅是能源,要使用哪些能源、如何使用能源與一國的發展路徑、產業結構息息相關,也因而必然牽涉到自然資源及環境將如何被看待使用。而這些問題與解答都需要公眾更進一步地參與重構,否則不管存在多少對於綠色經濟的美好期待,官方想像永遠只會連結到綠能經濟去,自己持續承擔生產太陽能板過程中的污染,但卻將社會及環境面的效益都出口去,賺到了產值,賠上的卻是更大的外部成本。

要錢還是要命:能源論述的虛假框架

能源安全是另一個需要挑戰的概念,與談核四工程安全(safety)不同,能源安全(security)看重的是一國如何確保能源供應及能源價格的穩定。雖然此一概念並不存在放諸四海而皆準的定義,但對於能源安全的主流看法大致聚焦在穩定(供應)、(經濟)效率、以及環境影響三個面向。去年行政院長江宜樺在面對反核運動高漲時,指出在下列五個前提下可將核四交付公投:如果民眾願意承擔重大投資的損失、電價上漲、限電危機、衝擊經濟成長並放棄低碳家園的理想。這五個前提即可看成是官方對於台灣能源安全的主要想像,據此官方宣稱,核電因為便宜、燃料體積小、發電過程又不排放二氧化碳,因而能確保臺灣的能源安全及經濟成長。

此類論調其實一點都不新穎,官方在面對反核運動數十年挑戰的過程中,持續使用能源安全/經濟成長的複合論述,反擊民間主要針對核能安全的批評,也形塑臺灣核能相關論辯中「要錢還是要命」的虛假對抗框架。綠盟在第二份核電解密報告(相關連結)中,針對官方此類經濟恐嚇術提出許多回應,此處暫不贅言。然而運動過程中,需要拆解的除了核電的經濟理性外,還有能源安全,此一看似較無問題的概念。

核四宣佈停工封存前,官方的能源政策幾乎全以讓核四續建運轉為目標,也因此核四對經濟發展的影響,皆被不合理地放大,這也難怪許多民眾會高估核電在臺灣能源供應及整體供電上的比例。官方自己也清楚,真的要談臺灣的能源安全,如何降低進口能源,尤其是化石燃料的依存度,降低能源供應的集中度,才是首要重點。

而這除了多元化進口能源管道外,調整能源供應的結構,增加自主再生能源的佔比,並同時納入需求端的管理,除了均衡區域供需、強化尖峰負載管理等措施外,在「以需訂供」的思維上,減低對化石燃料的依賴,並且以更有效率的方式使用能源及電力。無論有無核四爭議,這些都是提升臺灣能源安全的重要措施,卻很遺憾地也在核四爭議中消失在公共議題中。

誰還記得「能源政策綱領」?

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時序撥回到福島核災發生前的2011年2月,那時環保署正在進行「能源政策綱領」的政策環評,由經濟部能源局委託台灣綜合研究院研擬的「綱領」,只提出了10年的能源規劃,在這個綱領規劃的10年期間,核一廠兩部機組,將可能在2018、2019年除役;該綱領也只就核一除役與否,提出方案比較,被批評為「為核一廠延役」,毫無一個綱領應該有的整體能源規劃高度內涵的計畫。接著,2011年3月,福島核災發生,這個「能源政策綱領」也就再沒有下文。

該綱領中所規劃核四廠兩座機組發電的期程,是2011年及2012年,現在這個時間也早已過去了,而且核四廠的運轉,現在看起來,也將遙遙無期,在「全國能源會議」中,不知道經濟部是不是還將再提出新的「綱領」(依據《能源管理法》,這是他們必須要做的事),而在現在的氛圍下,又不知道他們將再為核一廠的研議,提出怎麼樣的說詞。(相關報導;圖:2011〈能源政策綱領〉政策環評報告書;文/責任主編孫窮理)

思維移轉:從國家戰略到生活世界

「能源安全」的思考常與國家的政治、經濟、軍事戰略,而非人民的生活所需產生連結,圖為英國蘇格蘭的Chapelcross核電廠,這是英國最早的幾座,也是蘇格蘭地區的第一座核電廠,它的功能為為英國的核子武器工業提供鈽燃料,同時也加入英國的電網,提供電力。(圖片來源,文/責任主編孫窮理)

兩位研究能源政策的英國學者Jim Watson與Alister Scott,針對英國新建核電廠是否能保障英國能源安全此一問題,指出能源安全的考量必須考量下列四種威脅:化石燃料的稀缺以及外部干擾(像是國際能源市場突然波動)、基礎建設投資的不足、科技或基礎設施的失敗(電廠或電網意外,核災,極端氣候對不同電廠的影響等)、以及人為活動干擾(罷工、恐怖攻擊)等威脅。與傳統多強調國外因素對一國能源安全之影響,他們列出的後三個威脅都來自國內[1]

他們指出,新建核電廠能部分減少上述四種威脅,但皆須考量核電廠的諸多成本,而且在許多範疇中,核電廠也成為新的安全隱憂。英國若要具體提升能源安全,則在新建核電廠外,還有許多該做的投資:包括在擴大能源多元供應的基礎上,提升基礎設施、發展分散式能源結構、投入技術研發等[2],並且在外交及社會政策上都須相應調整,但英國的新建核電廠也可能排擠其他有助提升能源安全措施的投資。兩位學者的分析指出對於能源安全須有更全面多元的認識,遠超過單一電廠計畫的考量。

地緣政治與能源安全

地緣政治(geopolitics)一般指得是探討地理位置對國家與國家間戰略選擇的影響,1973年以阿戰爭引發石油危機後,以石油為主的能源議題逐漸被整合進國家安全的戰略考量中,對於1974年成立的國際能源總署(IEA)來說,能源安全代表的就是穩定及合理價格的石油供應。當能源安全與地緣政治考量結合在一起,對進口能源依存度高的國家,如何確保進口能源能穩定輸入維持足夠的戰略儲備,就成為保障能源安全的重要考量。

此一國家中心的能源安全觀在許多國際事件上展現,包括:2003年美國發動的伊拉克戰爭、中國與日本在東海以及與菲律賓越南在南海的衝突、中國與許多產油國的投資合作、歐盟對烏克蘭危機的態度變化、美國開採頁岩氣對國際能源戰略格局變化的影響等等。在資本主義持續全球擴張的過程中,維持穩定且價格合理的傳統能源供應,一方面有其經濟利益,一方面也足以鞏固強化一國之軍事實力,因而成為國家戰略考量的重要一環。

然而此種以地緣戰略為核心的能源安全思考,多將能源安全的認識放在供應面,社會及環境面向的考量、需求面的管理以及各種新興行動者往往不受重視。能源議題自然有其戰略考量,這點從中國對澳門及香港電力事業的逐步控制可見一斑。然而如何在傳統戰略思考以及新興風險威脅中尋求平衡點,可能也不是既有的決策結構說了算。(文/房思宏)

另一位英國學者 Felix Ciuta進一步挑戰傳統附屬在國家戰略下的能源安全討論,質疑能源在何種情形下成為一(傳統)安全議題。傳統對能源安全的論述,反映出現實主義地緣政治的戰爭邏輯:國家為求生存必須爭奪能資源,衝突,甚至戰爭將無可避免。然而,除了與國家安全高度連結的生存考量外,能源也是社會是否能順暢運作的關鍵,因此社會諸多面向及社會目標因而也必須納入考慮,生命週期各個階段的能源議題以及越形多元的行動者,都參與到這個複雜的過程中。

Ciuta指出,現代性風險社會的特質,讓我們得以從整體及反思的視角重新理解能源安全,正因能源對生活各個面向都有深刻影響,因此對能源及能源安全的認識,也必須自地緣政治考量的國家層次解放,能源影響所有事情,所有事情也影響能源。在擴大對於安全想像的同時,對於能源的認識與討論也應該擴張到生活各層面中。[3]

盤點能源政策

概念的釐清有其學術上的需求,一如冷戰後,各種新興安全概念對傳統國家安全的批判,人類安全、環境安全、氣候安全都逐漸進入公共領域中。然而與此同時,對於能源安全的認識卻少有更深刻的反思,維持穩定的能源供應,是為了哪些產業呢?而特定發展路徑所形塑的產業結構,又會對能源供需帶來何種影響?經濟成長的果實以及特定產業及能源結構的風險,是如何分配到不同階層、地區的民眾中?考慮能源之經濟可負擔性時,不同能源類型的外部成本可曾納入考量,又如何被分配?不同能源的風險以及社會及環境效益又如何被看待?當極端氣候逐漸成為常態,何種能源結構才更能適應各種充滿不確定性的風險?對於現在的生活方式,以及未來社會各層次的發展,一般民眾又能提供多少參與與想像?能源價格逐步高漲的背景下,如何透過社會政策的安排減少能源貧困(energy poverty)的出現?

再繼續問下去,提出能源安全時,即意涵著能源不安全的存在,但一如其他新興安全議題一般,這時候我們總能,也應該問著:這些不安全是怎麼來的?是哪些人、何種使用能源的方式,導致我們必須面臨能源安全(可能同時包括環境安全及氣候安全)受威脅的困境?重新追求鞏固安全的同時,難道不應該先從源頭清理結構成因嗎?歸根究柢,一如許多需要更進一步討論的概念,被官方視為理所當然的核電與台灣能源安全間的關係,還有太多必須質問梳理的面向:究竟是誰的能源?誰的安全?核四停工封存後,對於既有能源政策的盤點,過去發展途徑帶來的正反效益,正是需要全盤反省的時候,而對於未來路徑的想像與鬥爭才正要開始。

【註釋】
[1] 請見Jim Watson and Alister Scott, “New Nuclear Power in the UK: A Strategy for Energy Security?”, in Energy Policy (2009), 37, pp. 5094-5104.[back]
[2] 兩位學者也指出,多元能源的運用又必須從個別能源的佔比、所使用的科技等面向評估。[back]
[3] 請見Felix Ciuta, “Conceptual Notes on Energy Security: Total or Banal Security?”, in Security Dialogue (2010), 41, 2, pp.123-144.[back]
【環境前線】專欄,由綠色公民行動聯盟眾寫手供稿,預定隔週二出刊。
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