《財經》記者 段宏慶《財經》雜誌 [2007-10-01] 《物權法》10月1日正式實施，公共利益界定、不動產統一登記、國有資產保護等問題懸而未決，相關問題只能是法律一邊實施一邊逐步完善
《物權法》10月1日正式實施，公共利益界定、不動產統一登記、國有資產保護等問題懸而未決，相關問題只能是法律一邊實施一邊逐步完善
10月1日，《物權法》正式實施。自《物權法》出台以來，許多涉及物權登記、爭議等的糾紛人，就期待著這一天的到來。 「起訴狀已經準備好了，隨時可以遞交到法院。」9月25日，北京市陳岳琴律師事務所主任陳岳琴律師告訴《財經》記者，她在此前一周，以業主的名義向北京市海澱區國土資源局提出申請，要求該機關為她的房產辦理土地使用權證，否則將提起行政訴訟。 陳岳琴告訴記者，長久以來，北京市對私人購買的商品房，只頒發房屋所有權證，不頒發土地使用權證。陳岳琴本人幾年前購得海澱區華清嘉園小區的商品房一套，已經於2004年8月辦理了房產證，但土地使用權證遲遲得不到辦理。 「這導致業主購房後存在風險。」陳岳琴指出，沒有土地使用權，私人房屋的所有權相當於無本之木。一些現實案例表明，如果遇到拆遷等糾紛，僅憑房產證幾乎毫無對抗力。 今年3月16日出台的《物權法》明確規定，不動產「未經登記，不發生效力」；登記機構「應當向建設用地使用權人發放建設用地使用權證書」。這些規定堅定了陳岳琴申請辦理房產土地使用權證的決心。「我不僅是為自己一個人在爭取權利，這是北京數百萬業主都應該享有的權利。」陳岳琴說。 陳岳琴在申請書中，要求海澱區國土資源局最遲在10月15日前辦理。因為《物權法》將於10月1日正式實施。截至本刊發稿，海澱國土局未對陳的申請正式作出書面答覆。 「《物權法》10月1日正式實施後，類似糾紛或者其他涉及物權登記、爭議等的糾紛會越來越多。但從法律實施的配套措施的建立、完善來看，相關部門尚未完全做好準備。」清華大學法學院副教授程嘯告訴《財經》記者。。
配套立法進展緩慢 《物權法》作為民事基本法，其規定涵蓋了涉及物權的各方面內容。但很多規定過於原則，需要其他法律、法規或者相關立法、司法解釋來完善，否則難以落實。 如不動產登記問題，《物權法》第十條規定，「國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的範圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定」。第22條進一步規定，「不動產登記費按件收取，不得按照不動產的面積、體積或者價款的比例收取。具體收費標準由國務院有關部門會同價格主管部門規定。」 此外，《物權法》第42條規定，「為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以徵收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。」但是對於什麼是「公共利益」，《物權法》並沒有作出界定。 還有，《物權法》第53條規定，「國家機關對其直接支配的不動產和動產，享有佔有、使用以及依照法律和國務院的有關規定處分的權利」；第54條規定，「國家舉辦的事業單位對其直接支配的不動產和動產，享有佔有、使用以及依照法律和國務院的有關規定收益、處分的權利」；第55條規定，「國家出資的企業，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。」 有鑒於此，諸多法學界人士建議，應該盡快制訂《不動產登記法》和《徵收徵用法》，並抓緊出台《國有資產法》。 但根據《財經》記者的瞭解，目前立法機關尚沒有《不動產登記法》和《徵收徵用法》的起草動議。而《國有資產法》的制定，自2004年全國人大財經委成立新的立法起草小組以來，至今三年有餘，尚未對外正式公佈過草案稿。 隨著《物權法》10月1日實施的臨近，法院方面也感覺到了任務的艱巨和緊迫。 今年7月4日，最高法院副院長萬鄂湘在全國高級法院院長座談會上表示，貫徹和執行好《物權法》，是民事審判工作當前和今後一個時期的重要任務。 萬鄂湘認為，《物權法》和其他一些法律尤其是與《擔保法》的銜接問題值得關注。由於《物權法》的頒行並不意味著《擔保法》的廢止，因此《物權法》正式施行後將出現《民法通則》《物權法》《擔保法》和《海商法》等規定有擔保物權內容的諸法並行的局面。法院方面在處理具體案件時，應該根據「上位法優於下位法」、「新法優於舊法」、「特別法優於一般法」的原則，解決法律適用衝突問題。 在7月4日的會議上，萬鄂湘透露，為了確保《物權法》的正確適用，最高法院已經啟動《物權法》司法解釋的起草工作。 此後一個多月，8月15日出台了最高法院2007年度司法解釋立項計劃。這也是最高法院首次統一制定司法解釋立項計劃，《物權法》司法解釋位列榜首。 不過，截至目前，《物權法》司法解釋尚未出台，顯然無法與《物權法》10月1日的實施同步推出。
不動產統一登記博弈 「《物權法》一旦實施，糾紛最多的主要應該是在房地產方面。」清華大學法學院副教授程嘯告訴《財經》記者，他參與了建設部《房屋登記辦法》的起草工作。建設部之所以制訂該辦法，目的在於填補《物權法》實施後，《不動產登記法》短期內不能出台而造成的「法律真空」。 程嘯認為，《物權法》在關於不動產登記方面有很多全新的規定，是過去所沒有的，如第20條的預告登記制度就是一個創新。此外，《物權法》第13條規定，「登記機構不得有下列行為：（一）要求對不動產進行評估；（二）以年檢等名義進行重複登記；（三）超出登記職責範圍的其他行為。」這些規定都充分體現了尊重、保護權利的立法精神。 但問題是，這些法律規定要落實到實踐中，都需要細化。而《房屋登記辦法》就是將《物權法》相關規定具體化的規章之一。 程嘯告訴記者，為了確保這部規章的制定更加規範，建設部還於今年7月26日將《房屋登記辦法》的徵求意見稿在建設部網上全文公開，向全社會廣泛徵求意見，充分體現了立法的民主性。 據程嘯透露，建設部《房屋登記辦法》原定在今年10月1日前推出，與《物權法》同步實施，但現在看來，該辦法出台時間肯定要延後，「因為很多爭議問題還需要解決」。 程嘯告訴記者，某種意義上，在房地產登記工作上，已經不可避免要出現一段時間的「法律真空」。 另據程嘯介紹，根據《物權法》的規定，國土資源部也將修訂《土地登記規則》等相關部門規章，但進展並不順利，目前基本上無法保證與《物權法》的實施同步推出。 不過，長期從事房屋、土地糾紛案件代理工作的北京才亮律師事務所主任王才亮律師則認為，僅靠建設部、國土資源部等的部門規章，並不能真正解決房地產存在的問題。 王才亮告訴《財經》記者，《物權法》的第十條明確規定，「國家對不動產實行統一登記制度」。而事實上，房屋與土地本來也是一體的，沒有土地何來房屋？沒有房屋，土地（建設用地）何用？所以，房屋所有權和土地使用權本來就應該是統一辦理，同一登記。但現在，土地和房屋的登記被人為割裂，一旦發生糾紛，部門之間推卸責任，老百姓的利益就得不到保護。 「法律不能有效落實，關鍵是制度存在障礙。」王才亮告訴記者，現在之所以不能實現房地產統一登記，問題在於國土部門和建設部門的權力博弈，到底是「地隨房走」還是「房隨地走」，無法統一。。
公共利益界定爭議 《物權法》出台後，老百姓最關心的問題之一是未來拆遷糾紛如何解決。這也是中國社會近年來矛盾最突出的問題。 今年8月24日，建設部長汪光燾在十屆全國人大常委會第29次會議上明確表示，《物權法》第42條規定，「為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以徵收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產」。 根據這一規定，為了公共利益的需要，徵收城鎮國有土地上單位、個人的房屋應當由法律規定。據此，國務院2001年公佈的《城市房屋拆遷管理條例》，作為國務院出台的行政法規而非全國人大或者其常委會通過的法律，在《物權法》實施後要停止執行。 如此一來，城市房屋拆遷將處於無法可依的狀況。為此，國務院法制辦會同建設部擬定了《城市房地產管理法修正案（草案）》，增加了一條法律規定：「為了公共利益需要，國家可以徵收國有土地上單位和個人的房屋，並依法給予拆遷補償，維護被徵收人的合法權益；徵收個人住宅的，還應當保障被徵收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。」這實際上就是把《物權法》的「應當由法律規定」，轉化為法律授權國務院就徵收房屋與拆遷補償先制定行政法規。該修正案於8月30日經全國人大常委會表決通過。 根據《財經》記者的瞭解，在《城市房地產管理法》修訂之前，國務院相關部門早已開始起草替代《城市房屋拆遷管理條例》的法規，起草中暫命名為《國有土地上房屋徵收及拆遷補償標準管理條例》。 不過，這樣一個涉及眾多公民利益的立法，整個制訂過程極其保密，草案稿甚至被定為絕密材料，不允許對外公開。有法律專家批評，「立法過程已經程序不公，怎麼能保障該法規出台後是一部良法，並指望得到有效執行？」 由於《物權法》和《城市房地產管理法》修正案都沒有具體定義「公共利益」。因此，在《國有土地上房屋徵收及拆遷補償標準管理條例》的起草過程中，關於「公共利益」的爭議就成為一個焦點。 根據2004年最新修訂的《土地管理法》第58條的規定，「有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的……」 從這條法律規定可以看出，儘管《土地管理法》沒有界定何為「公共利益」，但可用排除法將「舊城區改建」劃在了公共利益的範圍之外。這也是符合中國現實的，因為舊城改造範圍過寬，一旦成為「公共利益」，有可能成為地方政府強行拆遷，損害公民利益的利器。 但《財經》記者獲悉，《國有土地上房屋徵收及拆遷補償標準管理條例》制訂過程中，將「舊城改造」納入「公共利益」成為一種主要思潮。果如此，作為行政法規的《國有土地上房屋徵收及拆遷補償標準管理條例》，將直接同作為法律的《土地管理法》衝突，法制的不協調性更加突出。 清華大學法學院副教授程嘯告訴《財經》記者：「現在回過頭來看，《物權法》從頒布到實施的時間還是太短了，很多內容沒有被消化吸收，很多立法精神還沒有被徹底領會。相關問題只能在法律一邊實施、一邊逐步完善中解決了。」■