2月13日,美國德州經歷30多年以來災情最慘重的暴風雪。440萬人無電可用,停電問題直至災後一週仍未解決,超過10人因為停電導致暖氣失靈而凍死家中。期間電費暴漲,甚至掏空民眾積蓄。為什麼一場暴風雪就能癱瘓能源豐沛的德州,造成電網崩潰,甚至危害人民性命?
30年一遇的極端氣候
今年2月中,極地渦旋(Polar Vortex,來自北極的氣旋)夾帶冷空氣南進美國。這是北美冬季常見的天氣現象,不尋常的是這次極地渦旋深入美國南方,並且伴隨暴風雪。2月低溫平均攝氏5度的德州,氣溫瞬間驟降至負16度。這是自1989年以來,德州遭遇最寒冷的極地渦旋。面臨罕見低溫,德州民眾暖氣使用率大增,冬季用電量創歷史新高。德州電網管制單位「德州電力可靠性委員會」(ERCOT)為了避免過載導致電網崩潰,決定實施輪流限電。
但是,輪流限電是短期緊急措施,直到災後第十天,仍有3萬家戶無電可用。事後,ERCOT執行長麥格尼斯(Bill Magness)因災情應變不善被炒。ERCOT將停電歸咎於極端氣候,但是罕見極地渦旋是嚴重災情的唯一原因嗎?
新聞評論網站《Vox News》分析此次德州大停電何以如此漫長,列舉電網孤立、電力系統無能因應罕見冬季低溫等因素,進一步追溯則將發現「去管制化」才是德州電力系統崩盤的歷史性因素。
規避聯邦管制的孤立電網
事實上,不僅德州,路易斯安那等南方州也遭極地渦旋襲擊。差別在於德州電網孤立,其他州則採聯合電網,在緊急時刻得以相互支援。以鄰州奧克拉荷馬州為例,因為位於聯合電網,因此能向阿肯色與密蘇里州調電。
在美國,東部聯合電網與西部聯合電網這兩大電網。北起自加拿大,南至佛羅里達,整個東岸都屬於東部聯合電網,西部則屬於西部聯合電網。透過聯合電網,電力得以跨州運輸。另一方面,聯合電網受聯邦單位監督,必須遵守可靠性與設備成本等相關規定。
但是擁有煤、天然氣與石油等豐沛能源的德州,深信電力自由而不願接受聯邦管制。1935年,美國前總統小羅斯福簽署《聯邦能源法案》,任命聯邦能源委員會監督跨州電力交易時,德州卻與聯邦達成協議,自斷跨州輸電線路,自成獨立電網。
電力系統無冬季應變措施
2月低溫導致煤堆凍結,衝擊燃煤發電的燃料供應;德州四座核電廠中,一座被迫關閉;部分風車在嚴寒中失去作用。天然氣中內含的水蒸氣遭遇低溫,導致儲放的天然氣井與運輸的管線凍結。
但是這不代表現行電力系統技術無法在寒冬中運作。一如普林斯頓大學能源系統教授詹金斯(Jesse Jenkins)指出:電力系統在極端氣候也能運作。「在南極洲有風力發電,在阿拉斯加也有天然氣發電,所以德州大停電不是『科技未臻成熟』使然。」
德州大停電的真正原因,是電力系統未做好準備,面對罕見冬季低溫。事實上,德州不是第一次遭遇極地渦旋入侵。在1989年與2011年,德州都曾因為極地渦旋南下被迫實施輪流停電。事後,美國聯邦能源管制委員會(FERC)建議德州應該「確保電力系統在極端氣候下運作的可靠性」以及「制定因應冬季嚴寒的能源標準」,但是燃料供應商與發電業者卻仍未作出相對因應,因此,德州大停電除了自然因素,更是人為疏忽所致。
去管制的德州電力系統
儘管德州政府制定冬季因應措施的相關準則,但是實際上當局只能放任業者自行遵守,而沒有實質監督權來強制發電業者改善設備,為什麼?
關鍵原因是因為德州去管制化的電力市場,信奉自由市場機制解決一切問題。但是2月中德州大停電的各種異象,包括設備失靈與電費暴漲,卻讓民眾直接承擔電業去管制化的惡果。
德州電業去管制化的歷程,是經濟學者、聯邦與地方政客,以及企業聯手推動的結果。1981年,共和黨雷根政府上任,經濟政策深受傅利曼(Milton Friedman)與芝加哥經濟學派主張的放任自由市場與反對政府介入的影響。從歷史上來看,1980年代至1990年代,正是美國電信、交通、天然氣與電力系統等公共事業去管制化與市場化的高潮。管制不再是主流,開放競爭與市場決定論則被奉為圭臬。
回顧美國電力系統的市場化進程,在聯邦層級上,1978年,民主黨出台《公共事業管制政策法案》(PURPA),開放非公用發電業者參與電力批發市場;1992年,共和黨總統老布希的《能源政策法案》(EPACT)再度放寬非公用發電業者參與批發電力市場的限制。1999年,民主黨總統柯林頓執政期間,聯邦能源管制委員會發布《第888號命令》與《第889號命令》,拆分公用電業的發電與輸電項目,並且進一步要求全美各州開放批發電力市場。
在德州,一間位於休士頓的能源安隆公司(Enron)積極遊說當時擔任州長的小布希,說服他支持電力系統去管制化。安隆執行長肯尼斯·萊(Kenneth Lay)致信小布希,強調「競爭越多,電費費率越低」、「去管制化將嘉惠所有德州人,維持德州企業在全球市場的競爭性」,以及「電費越高,投資與工作機會越少」等等論點。
1999年,小布希簽署《參議院七號法案》(SB7),取消對電力批發市場的價格控制,並將原本垂直壟斷、受管制的獨佔電業,拆分為發電、輸送與銷售,將電力系統轉變為高度去管制化的電力市場,除了由德州電力可靠性委員會監督的輸送電網,發電與零售端都開放私人業者進場。
「電力產業開放競爭有利德州民眾,因為電費費率會降低,消費者也有更多選擇。」小布希在簽署法案時表示。
安隆風暴——去管制有利消費者?
在紀錄片《安隆風暴》中,這間以天然氣起家、曾是全美第七大企業,市值一度高達600億美元的能源公司,最後因為內線炒作以及掩蓋財務虧損的醜聞被揭露後,領導階層被定罪,最終在2001年宣布破產。
安隆公司尚未成為「白領犯罪」代名詞前,在全國各州發動公關遊說戰,宣傳解放電力零售市場將令消費者獲益良多,事實上安隆公司推動去管制化,僅是出於私利。
《安隆風暴》紀錄了2000年時安隆公司如何利用加州去管制化的電力市場中飽私囊。首先,安隆以買低賣高的方式,將加州購買的電於其他州以較高價格售出。接著,更以購買超額電力的方式,製造缺電假象,當加州電價升高,再將其他州的電力回售至加州。甚至,安隆蓄意向加州電網輸出超過乘載量的電力,藉此賺取「處理塞車費」(congestion fee)。
更有甚者,安隆公司在加州夏季用電高峰,唆使發電廠離線維修,製造缺電假象,導致電價飆升,最高一度電達數千美元。安隆從中賺取16億美元,卻令加州宣布緊急狀態,交通事故與傷亡頻傳。當加州要求聯邦政府干預並訂定電力價格上限,已經成為總統的小布希卻堅稱真正問題是「加州電力市場去管制得不夠徹底」而斷然拒絕。
2000年的加州大停電凸顯去管制化的電力市場中,市場機制不僅沒有解決問題,反而淪為黑心企業操弄的工具。
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