燃料池爆滿、最終處置場選址無期⋯⋯核電除役的嚴峻挑戰

北海岸率先無核

2023年3月14日，核二廠二號機依法除役，「北海岸反核行動聯盟」執行長郭慶霖受訪時對媒體說，核二廠長期以來讓居民不能安心，停機是大家長久以來的期盼，除役後居民心中的大石終於能放下，「真的等很久了」。

受到日本福島核災的震撼與影響，開始投入家鄉反核運動的郭慶霖，這十多年來不但要追隨前輩腳步保衛鄉土、抗爭核安的行動，更憂心除役之後的風險與威脅。郭慶霖是土生土長的金山人，國中畢業後前往臺北讀書、就業十多年，返鄉後創辦魚路美術人文藝術工作室、金山文史工作室，有感於地方文史資料保存不易，著手蒐集金山老照片及文史資料，訪談在地居民因核電廠徵收土地而被迫搬遷的家族史。他認為家鄉有很多美好的生態、人文、聚落，因核電廠而損失、破壞甚至消滅，在核一、核二廠包夾下，臺灣北海岸可說是「核害重災區」，更深刻地感受到核電廠難以抹滅的影響。

郭慶霖接任北海岸反核行動聯盟執行長以來，歷經多次核安事件，從這些異常事故的紀錄可看出老舊的核一、核二廠已進入高風險的老化期，如福島核電廠正是已經運轉三十多年的老電廠，「反對老舊核電延役」成為近年反核運動的重要訴求，郭慶霖陪著反核老前輩一起組織北海岸居民到臺北街頭，拉起布條走在反核大遊行的最前線。由於核一、核二廠運轉多年，居民已經習慣與核為鄰，但對核災的擔憂讓當地人再度思考能做些什麼。

在金山高中任職圖書館主任的江櫻梅說，可能對從小生長在這裡的人來說，已見慣了核電廠，但她回想起福島核災那天，仍心有餘悸，在電視上看到核電廠爆炸，心想如果發生在北海岸到底該怎麼辦？所以她一直關注日本的消息，也反思臺灣發展核電三十多年，但是大家卻沒有防範核災的知識。江櫻梅開始在圖書館辦核電主題書展，到綠盟報名講師培訓課程，也結合社區資源在地方上放片、討論和講課，並拜訪曾經活躍於家鄉的反核前輩。

核四經常是全國反核運動主要聚焦之地，反觀涵蓋三芝、石門、金山、萬里，擁有核一、核二的北海岸地區，即使在1988年左右就成立臺灣環保聯盟的北海岸分會，開始在地舉辦反核遊行，早期更因為發現祕雕魚而受到關注，但運動後期的北海岸分會因為內部人事紛擾，飽受「誰暗地裡其實有拿了臺電的錢」之類的流言，而互相猜疑，地方頭人間互相攻訐與流言蜚語，使得組織運作大不如前，僅剩下幾位成員如蔡森、許爐等人苦撐，在金山持續發出微弱但堅定的聲音。2013年3月3日，北海岸分會在金山發動三○三遊行，約有五百多位民眾參加，是當地沉寂十年後再次有反核行動，人群穿越金山市區後，走到核一、核二廠遞交陳情書，遊行的訴求是核一、核二、核三廠立即停機、核四停建、核廢料撤出北海岸，此外要求臺電應制定符合實際狀況的緊急疏散計畫，並且發放緊急救難包及自救手冊。

從小在金山長大的青年導演蔡宇軒，以北海岸反核行動聯盟召集人許富雄、環保聯盟北海岸分會前會長許爐等人為主角，將北海岸的反核抗爭拍成紀錄片《北海老英雄》。藉著拍攝紀錄片，蔡宇軒開始理解這些老前輩為何投入反核運動，也重新認識自己的故鄉。2015年完成以核災演習為主題的紀錄片《演習》，不但拍攝金山學生、居民參與核災演練的狀況，更前往日本福島核災區採訪當地居民及專業人士，希望透過日本災後的切身之痛，檢視臺灣社會如何面對核災演習，及是否有所準備。蔡宇軒受訪時開玩笑說，「不敢拍得太真，演得太真人民會怕，核電廠就要關閉了。」他說，臺灣的演習規畫大多是紙上談兵，政府根本不認為會發生核災。日本福島縣雙葉町前町長井戸川克隆在片中無奈指出，「核災發生的前一年也演練過，災難來臨時什麼也派不上用場。」

核一廠燃料束早已有多次構件斷裂或受損的問題，2014年12月核一廠大修期間，其中一束舊燃料從爐心吊起、欲移到用過燃料池時，竟發生燃料束把手鬆脫意外，吊掛作業無法自爐心取出燃料束，是過去從未發生的狀況，甚至必須花費千萬急邀美、法專家專機來臺解決。核二廠過往事故更是嚴重，2012年3月一號機爆出錨定螺栓斷裂七支，二號機也曾有錨定螺栓斷裂及爐心側板裂開等問題；2016年5月2號機發電箱避雷器爆炸，停機六百多天後，重啟旋即再次跳機；2021年7月又因不慎碰撞而跳機⋯⋯。這些紀錄不但讓居民不能安心，也是當地反對核電繼續運轉的主因。北海岸反核行動聯盟召集人許富雄認為「核電廠與人同款（一樣），壽命一到，毛病會一直跑出來」，而兩座核電廠運轉都已超過三十年，因此主張核一、核二廠立即停機，甚至若再發生工安意外，除役時間就應再提前。

核電廠設計的運轉年限原本就在二十至四十年之間，各國情況不盡相同，核電業為增加電廠經濟價值，主張再延長使用十五至二十年，但在2011年福島核災發生後，核電安全性受到極大質疑，各國政府紛紛嚴加進行電廠安全審查甚至駁回延役申請，即便是推動核能政策的國民黨政府，也不得不改變原本要延長運轉年限的立場。

如今隨核二廠屆齡除役，金山、萬里終於要迎來零核的新時代，經歷數十載抗爭的北海岸率先達成停止核電的目標，但是核能的影響沒有結束。臺灣社會為了是否使用核電爭議多年，但對於核電該如何關廠除役，卻沒有太多關注與理解。這個建於戒嚴時期，長期制約當地各個面向發展的龐然大物，除了實體的除役，郭慶霖直指，更應該「社會除役」。

臺灣首次核電除役

2016年5月，核一廠除役計畫依法進入二階環評審查，對於環保團體來說，這是首次核電廠除役環評，各方都在摸索學習，不能輕忽懈怠，才能為後續核二及核三除役計畫提供完善的範例。環境法律人協會、北海岸反核行動聯盟、蠻野心足生態協會、綠色公民行動聯盟、地球公民基金會等團體組成研究小組，在環評過程提出民間建議與訴求，認為環評應納入下列事項作為評估參考：

• 除役計畫不應包含其他電力事業用途之開發計畫，除因應除役需要的設施，不應有其他開發。如有，應切割出本計畫。
• 除役後土地應回復到開發前狀態，如要開發再利用之規畫，應與當地居民進行諮詢，並尊重當地居民之意見。
• 實質除役應該包含二十五年後的拆除物的高低階放射性廢棄物移出計畫。
• 高低階核廢料之貯存及運送應有嚴格管制。
• 除役作業的監測應讓在地居民及環團參與。
• 公民必須能實質參與，有效監督管制體系及核廢料之管理。
• 臺電應負起企業社會責任，對當地居民、社會經濟及自然生態在四十年來因核電廠所遭受之損害，提出回復及補償計畫。

環團認為臺電必須從地方居民的角度，思考核電除役可能帶來的影響，並且要將在地居民的意見納入考慮，盡可能減少民眾對核電廠除役的疑慮。核一廠安全有效的除役，是北海岸居民多年的衷心期盼。與以往阻擋開發案的情況不同，環團期待除役計畫的環評能過關，但也不容許急就章、虛應形式的審查。2017年6月，原能會通過臺電提出的「核一廠除役計畫」，在歷時三年審查後，環評大會於2019年5月15日決議通過核一除役環評。

核一廠運轉屆滿四十年正式除役，一號機於2018年12月5日停機，二號機於2019年7月15日停機。2022年8月10日，核二廠的除役環評也審查通過，臺灣第二座核電廠也正式邁向除役之路。依據原能會「核能電廠除役管理方針」，核能電廠之除役應採拆廠方式，使廠址土地資源能再度開發利用，並且最遲應於永久停止運轉後二十五年內完成。換句話說，除役一座核電廠最保守估計必須耗時二十五年，如果不順利的話可能還要延長，2018年12月5日是臺灣首次核電除役，臺灣過去完全沒有除役的經驗，因此，整體社會面臨著一個全新且未知的巨大挑戰。

核電廠除役工程的漫長、複雜性與困難，並不下於核電廠的興建和運轉。核電除役牽涉多項專業技術，如輻射除汙與拆除工程、輻射防護等，除役過程需要大量的人力與預算，此外，工作區域也因輻射殘留，將讓第一線工作人員面對高健康風險。核電廠設備解體工作，很有可能在過程將輻射排放到周遭環境，讓核電廠附近居民及第一線除役工作人員直接曝露在輻射中。影響除役是否可以順利進行的因素，包括：是否已有確定的高低階核廢料最終處理場址、是否已有有經驗及訓練有素的除役工作人員、嚴謹的環境監測確保輻射不在除役過程擴散、輻射廢棄物管控不會外流、除役經費是否足夠等。由於臺灣沒有相關專業經驗，除役必須聘請國外廠商擔任技術顧問，全球的第一波核電廠壽命也大多進入除役期，除役電廠數量在2020到2030年達到高峰，國際除役技術仍在發展階段，未能稱為完全成熟，未來可能會有更多安全與技術問題和環境爭議產生。

核一廠進入除役狀況連連

郭慶霖無奈地說，除役後的核電廠仍然令人不安。2020年發生因除役工程圍標引起黑道砍殺包商事件，同年12月，核一廠在調查除役相關土壤參數時，不慎毀損核電機組冷卻水管，要不是消息被揭露，臺電和承包的中興工程顧問公司，仍然不打算主動公布。

核一廠除役工程經費預估至少要一千五百億元，臺電先行編列三百億預算，作為整地、興建臨時儲存倉庫等工程之用，成為黑道眼中的肥肉。郭慶霖說，地方傳聞為了除役工程，各方人馬時常相聚餐敘「喬生意」，酒杯乾到都快破了，龐大的「核能發電後端營運基金」引起各方垂涎覬覦。他投書媒體並邀請環團一起召開記者會，指出臺電在除役專業和組織管理的缺失，質疑到底臺電對於除役工程的掌握度，是否足以勝任長達二十五年的除役工作？郭慶霖在地方上陸陸續續收到來自臺電內部人員的陳訴，提出除役工作面臨幾大問題，包括黑道綁標、思維老舊、人才缺乏、高層消極等，核一廠員工的平均年齡超過五十歲，以臺電國營事業的風氣，恐有一部分人是抱持著等退休的心態，不願意學習新技術。除役期間最重要的內部工作環境，主事者消極應對、資深員工不願配合，甚至抵抗年輕主管的指令，整個電廠瀰漫著核工業沒有未來的言論，讓電廠內有心做事的底層主管與基層執行者受到壓迫。看不到未來，如何有動機和能力來進行除役工作？整體的工作進度也恐將因此而延後，若不深思電廠經驗傳承與除役人才培育，將來人民的安全將受到嚴重影響。

過去臺電和原能會培養的核工人才都是以發電為目標，如今面對除役工作，必須要有足夠的專業技術人力來支持。除了培訓專業技術人才，臺電內部組織架構也必須進行系統性的調整。臺灣的核電政策討論只著重經濟利益，即使2023年核二廠也開始進入除役階段，朝野政黨的口水戰仍只停留在除役後缺不缺電、是否要考慮重啟核一、核二？除役的種種問題卻沒有被重視。

未來難題

核電除役還有十分漫長的路要走，但郭慶霖認為，「對於留下這樣的環境給子孫，覺得很愧對祖先」，他思考的是二十五年之後呢？最理想的狀況當然是電廠拆除後核廢料得到處置，土地得以復原，環境可以修復，生態得以復育，地方可以重生。他認為實質的除役，應該是還給北海岸居民一個乾淨的土地，包含二十五年後所有拆除的放射性廢棄物的移出計畫，但實際狀況並不樂觀。江櫻梅則預見必須為此繼續努力，在漫長的核電廠除役和核廢料處置過程中，金山人得繼續面對核輻射的威脅，「這真是與核為鄰的無奈。」

在高階核廢料最終處置場未出爐前，電廠內將興建高階核廢料的乾式貯存場作為過渡時期的存放方式，臺電原本計劃核一廠的乾式貯存場是採戶外露天存放方式，但因緊鄰山坡地及乾華溪，且未考量臺灣溼度高又有颱風、同時海邊空氣鹽度高的氣候環境因素，安全性受到環團與居民的質疑並引發抗議。2013年，新北市長朱立倫與新北市議會接受民間反核團體建議，主動採取反對立場，並以不符水土保持為由，不核發水土保持設施完工證明，讓乾式貯存場無法啟用，雖然國民黨主張使用核能，但福島核災後，擁有三個核電廠的新北市必須回應民意，朱立倫以及接替者侯友宜公開表示「沒有核安，沒有核電」，儘管態度曖昧，不主張反核，但主張以地方政府權責監督核安，與當時大力推動核四的馬英九政府做出政治區隔，以行政程序卡住乾式貯存場，並且成立「新北市核安監督委員會」，邀請學者專家、民間團體擔任委員，嚴格監督新北市內各核能電廠安全問題。

民進黨政府取得中央執政權後，2016年9月，行政院長林全來到金山聽取居民心聲，並要求臺電改變戶外貯放計畫，在廠區內設置室內乾式貯存場。在反核運動抗爭多年後，好不容易獲得政府首肯改設室內乾貯。臺電公司於2016年開始規劃核一廠第二期室內乾貯設施，但宣稱即使順利興建，亦需至2028年才能完工啟用，被民間團體認為刻意拖延。臺電認為室內乾貯進度來不及，因此始終不願放棄已於2013年興建完成的第一期乾式貯存場，水保計畫變更歷經新北市政府五年十三次審查，始終未獲通過，臺電於2020年提起行政訴訟，至2023年3月16日臺北高等行政法院判決臺電勝訴。但是否真的就能順利啟用，還要看新北市府未來的政治態度。

2023年8月，新北市長侯友宜被推舉為國民黨總統候選人後，第一次召開能源政策記者會，再度回歸國民黨傳統政策方向，過去曾說「一定要讓核一、核二廠準時除役，不要等事故發生後才做緊急避難，要先事先防範」，如今卻主張進入除役關廠的核一、核二要重啟，核三要繼續用，連已經被公投否決、沒有完工的核四也要評估重啟，看到侯友宜多年所說的「核安」優先，如今卻為了選舉改變，引發各界譁然。新北市自成立「新北市核安監督委員會」以來已運作十年，一直都以核電到期關廠除役為監督原則，委員會內的民間團體代表媽媽氣候行動聯盟理事長徐光蓉、綠盟祕書長崔愫欣辭去委員職務，抗議侯友宜的立場轉變。

核一廠的乾式貯存場多年來無法啟用，核二廠乾式貯存場又因規劃缺陷、地方溝通不良而持續卡關，連興建都尚未開始。核一、核二廠內的燃料池都已經爆滿，導致核一廠的反應爐停機後仍有八百一十六束用過核燃料棒無法移出，核二廠一號機也因此在2021年7月1日不得不提前停機。如今二號機雖然是依照執照日期停機，但事實上也面臨燃料池空間不足的問題，無法繼續運轉。核二廠用過燃料池歷經三次改建擴充，用過燃料棒愈塞愈密，遠超過原始設計貯量，最後因空間不足，反應爐無法退出燃料束，亦無乾式貯存設施可以接替使用。臺電長期漠視核廢料妥善處置的重要性，而高階核廢料的處置延宕，是造成核二廠不可能繼續使用的主因，「無法處理核廢料，就無法繼續使用核電」，核二廠的現況無疑是這句話的真實寫照。核一及核二廠沒有空間放燃料棒，在現實上已無法延役，在無法解決核廢料的處置問題前，談核電廠的延役、重啟都顯得荒腔走板。

未來核電除役，受輻射汙染的設備拆除和解體後，所生產出的大量低階核廢料，只能暫時存放在廠區內無處可去，高階核廢料當然更難找到去處，也只能存放在廠區內的乾式貯存場，但乾式貯存場在四十年執照到期之後，若還是找不到地方移出，可能會一直留在原地；即使二十五年除役結束，只要核廢料一天不移出去，廠區就要維持人力長期管制與監測，除役流程就無法稱為執行完畢，土地也無法恢復原狀。雖然核電廠除役的管制規定並未要求核廢料必須完全遷離，國際上大部分國家的核電廠除役後，廠區部分範圍仍會保留必要的處理及貯存設施，等待最終處置場完成後再移出，但北海岸居民擔心的是，核廢料最終處置場址在過去核電運轉的四十年期間都無法找到合適地點，又如何能期待接下來的四十年能夠找到？會不會便宜行事就留在當地？如果永遠移不出去，核電廠不就直接變成核廢料場？

2021年10月，核三廠開始進入除役的環評審查，2023年4月，原能會審查通過「核三廠除役計畫」，不同於核一、核二廠，核三除役已承諾採用室內乾貯以降低輻射風險，同時核三廠因當年設計較新，燃料池容量足夠，也未出現如核一、核二廠燃料池爆滿狀況，照理核三除役應該會比前兩個廠順利。但也代表核三廠有延長運轉年限的空間，許多擁核者甚至臺電部分人士，想藉此鼓吹核三延役。但有貯存空間並不代表適合繼續運轉，核三廠鄰近的恆春斷層長達五十五公里，因過去曾有活動證據，已被中央地調所認定是活動斷層。根據最新地質資料，恆春斷層直接從核三廠大門下穿過，距離核島區僅一公里，但核三廠的設計並未考量恆春斷層因素，安全風險堪憂。

臺大地質系陳文山教授指出，三座老舊核電都緊鄰活動斷層，核一、核二分別距離北臺灣最大的活動斷層─山腳斷層只有七公里跟五公里，而恆春斷層更是直接經過核三廠內。這些地質事證都是在1070年代三座電廠興建時所未知的，一直到2020年後才陸續發現。因此，當年建廠時的安全設計也未考慮，未來若有地震發生在核電廠半徑四十公里內時，核電廠內的地表加速度必定會大於當時設計的耐震係數。而臺電近年所宣稱做的耐震強化，僅針對臺電自己定義的「停機路徑」，是小規模的局部補強，並無法根本性地解決新發現的地質風險。核三廠一號機預計於2024年停機，核三廠二號機預計於2025年停機，面對活動斷層的巨大風險，如果可以如期除役，為什麼還要承擔風險？

除役和核廢料最終處置方式是一體兩面，兩者都被稱為「核能後端處理」，無法分開討論。核工業為了保持核能發電便宜的印象，一直低估除役與核廢成本，核能後端處理的經費未來是否真的足夠使用，也是各國普遍面臨的難題。目前臺灣的經費來源是由核能發電每度提撥約0.17元的「核能後端發電營運基金」支應，過去臺電評估到除役時預計可收到3,353億元，足夠支應除役。但由於除役過程中的種種不確定性，都會進一步影響除役經費增加，臺電對除役經費的估算一直被詬病為紙上作業、不切實際，多次在立法院遭質疑嚴重低估。目前臺電估算核一廠除役就至少需一千五百億元，未來加上核二、核三廠，基金根本不足支應；加上核廢料處理費用，經費翻倍至六千兩百億。除役經費暴增，經濟部與臺電承認，由於目前核後端基金認列數明顯不足，未來可能採年金方式，每年挹注一定資金撥補，這將成為國家財政的沉重負擔。

2022年10月，監察院提出調查報告，認為「用過核子燃料最終處置計畫」進度延宕，此計畫於2004年由臺電提出，2006年經原能會核定，執行至今已逾十五年，預計再執行三十五年，總共將耗資近六百億元，但這項計畫的選址調查僅是「為了工作而做，並沒有真正要去解決問題的重要關鍵」。報告指出計畫執行至今，臺電公司跳過地下實驗室等關鍵計畫，在欠缺本土地質參數下執意繼續發包，進行虛擬的安全評估及驗證工作，形成按計畫進度在花錢，而非按進度完成計畫目標的荒謬現象。「長此以往，我國用過核子燃料最終處置計畫恐將因欠缺地下實驗室驗證而難以續行，導致臺電公司自民國九十四年起所做之一切調查研究終將空轉。」

當最後一座核電廠於2025年停機後，臺灣將是亞洲第一個宣示廢除核電的國家，全球都在看臺灣如何走到核電歸零這一步。核工業早期太過低估核電廠除役與核廢料處置會面臨的艱難挑戰，使得現在這一代、甚至下一代都必須付出高昂的環境與社會成本，經歷無數次政治風暴、政策反覆，臺灣真的要開始嚴肅面對三座核電廠的除役工作了。如今面臨的困境，正是臺灣這四十年來使用核電的代價，不管立場是反核還是擁核，都不得不共同面對。

回顧國際原子能總署於1995年所訂立的「放射性廢棄物管理原則」，第五條明定「放射性廢棄物的管理方式不應造成後代的過度負擔」。這是基本的道德認知，我們是否認知到那百萬年的世代責任是什麼？我們這一代沒有解決的難題，當然就會留給下一代，是否該冷靜下來想一想，如何不造成後代過度負擔？

當前最急迫的是除役如何進行、核廢何時遷移。眼看高、低階核廢料最終處置場仍遙遙無期，臺灣欠缺高階核廢料選址法規，國外選址普遍要耗費數十年，臺灣卻仍原地踏步。民間社會開始著手推動核廢立法，希望能借鏡過去失敗的選址經驗，將公民參與納入政策機制，讓相關資訊公開透明，督促政府盡快完整法制框架規範，恢復民眾信任。面對核廢這個萬年尺度的難題，唯有啟動立法與修法的社會討論，逐步聚焦與釐清問題，才能凝聚各界不同意見與智慧，建構民主且可行的解決方案。