【馬祖,博弈中】專題系列一
為基礎建設,縣府放手一搏

【編按】2009年,《離島建設條例》通過「博弈條款」,離島地區如果通過公民投票,可以設置賭場,同年9月,澎湖舉辦公投,正式否決賭場的設立(相關報導);繼澎湖之後,基礎建設缺乏的馬祖,也將在7月7號舉行「博弈公投」;將地方發展的希望,寄託在賭場(大型觀光度假村)開發上,馬祖人的困境是什麼?而這個結合了「博弈」的所謂「國際觀光度假區」計劃,又會給馬祖人帶來什麼?在公投前夕,苦勞網實地走訪這個經常容易被遺忘的離島,釐清問題,希望喚醒社會對離島的記憶;離島的困境,由大家一起來面對。

【馬祖,博弈中】專題系列:

在三年內馬祖可能撤軍的背景之下,過去一段時間,連江縣政府喊出「觀光立縣」,希望用地方特色吸引觀光人潮帶動商機,以取代原本駐地軍人的消費力;然而,在政策規劃未盡完善、交通等基礎建設不足的情況下,馬祖的地方轉型也面臨考驗;賭場的引進,可說是縣政府「下猛藥」的嘗試,下個月(7月)7日即將在地方進行博弈公投,表達投資意願的廠商中唯一實際提案的懷德公司,近日也頻頻在各鄉村間舉辦說明會,盼其規劃案能夠為民眾接受;然而,有關於馬祖究竟應否興建賭場的爭議,或者其所可能造成環境生態、地方文史的破壞排擠效應,而引發的諸多反彈聲浪,在過去一段時間以來,仍然持續傳出。

懷德公司描繪出「賭場」與「國際觀光渡假區」的美麗圖像,是否能夠實現,解除馬祖人的焦慮?(資料來源:懷德公司)

連江縣觀光局局長劉德全強調,現為外界稱作「博弈園區」的,其實是包含在依據《離島建設條例》所規劃的「國際觀光度假區」內,依據該條例第10-2條第二款,度假區內至少應包含國際觀光旅館、觀光旅遊設施、國際會議展覽設施、購物商場等設施;劉德全說,外界普遍將關注焦點集中在「賭場」設施,但賭場只是整體園區規劃很小的一部份,依據仍在交通部草案研擬階段的《博弈法》中的規定,整個賭場設施的樓地板面積也被限定在國際觀光度假區整體比例的5%以下。

然而,暫且忽略《博弈法》的最終版本內容目前尚不能確定,究竟賭場設施在整體觀光度假區所佔之發展比重為何,恐怕不是單以樓地板面積的數字所能顯示的;舉例而言,劉德全也坦承,「假使博弈公投未過,多數廠商大概就會喪失投資意願」,如此,也可見得賭場在整體投資案當中扮演了舉足輕重的角色;相較於園區中所佔面積的比例,實際且具體的資金進出量(以及相應而來的可預期收益),恐怕才是更為關鍵的因素。

對此,懷德公司台灣開發副總裁李如易話講得頗為保留,「如果博弈公投沒過,或者初期達不到預期的市場遊客量,就會重新評估開發的可能性」。

在地文化生態 vs. 外來博弈觀光

依照當前的《離島建設條例》,將「國際觀光度假區」規劃的主控權放在廠商手中,亦即,是由廠商主動按照自己的獲利需求,設計並提具規劃案,再由中央觀光主管機關進行核定及審查作業;因此,在這一系列過程當中,地方政府除了可針對是否開放賭場舉辦地方性公投此一程序外(依《離島建設條例》第10-2條第一款),對於國際觀光度假區之規劃,地方實際上難有插手空間,只能從旁佐以輔助性質的建議或提供參考意見,因此,其與地方原有之發展或觀光推動等各項計劃,在制度上也恐有難以銜接的疑慮。

舉例而言,據連江縣觀光局常態的觀光發展規劃,主要是以軍事、宗教、自然生態,以及閩東聚落文史保存等四個軸線,作為地方欲強化推廣的特色,然而,這些項目幾乎不會出現在前來投資國際觀光度假區的業者的規劃當中,對此,劉德全表示,前來投資的廠商絕對只會計算自己的利益,但他認為,地方政府可以透過度假區的興建,同樣獲利,並達到「雙贏」;他提道,即便如澳門或國際的賭場,對於九成九以上的觀光客而言,前去也只是為了「參觀」、「旅遊」,真正為了「賭」而專程前往的「VIP級頂尖賭客」,雖然交易金額大,在人數上是相對少的,因此賭場興建之後,假使一群人相約來馬祖觀光,雖然可能會去賭場玩玩,但同時也會去參觀馬祖在地原有的各式景點;或者,一家人一起到了馬祖,爸爸去了賭場,其他家族成員則安排另外的行程。因此,劉德全認為,馬祖傳統舊有之文化、生態觀光,與新興外來的博弈產業,兩者之間「沒有銜接上的問題」。

地方喪失規劃主控權

目前懷德公司規劃的「國際觀光度假區」區位,相對於與南、北竿島其他地區,是獨立的,觀光客從機場一下來,直接進入度假區,不必然與地方發生關係。(製圖/說明:孫窮理)

但是,如劉德全這般的樂觀看待,其實無法回應地方政府在觀光發展上喪失主控權,以致於最終只能撿拾博弈產業的殘羹剩飯的問題,光是在「國際觀光度假區」的區段位置規劃方面,地方政府都僅只能被動等待業者的提案,例如目前懷德公司提出的規劃當中,預計是要利用南竿機場東側之國有土地,以及在北竿機場東側塘后道沙灘外海灣進行填海造陸,進行連同賭場在內的度假區建置;然而,這樣的規劃,似與任何原有在地馬祖人經營之民宿、餐飲,或者手工藝品販賣等小生意,皆毫無搭配與「共榮」的想像,唯一的考量則是,機場旁國有土地目前皆為管制用地,作為賭場使用可方便管制出入。

如前所述,度假區的規劃主控權是握在投資廠商手中,而不是由地方政府在整體考量下進行總體規劃,因此,度假區的設置可能也會形成「業者圈地」的狀況。劉德全表示,依照程序進度,審查作業最終將可能在開放1家業者獲得經營權後,再陸續開放2至3家,而這些廠商也不必然會集中在馬祖的特定區位;在《離島建設條例》第7條第一款中,直接規定了自送件起應在一年之內完成地目變更的審查作業,亦即,整個離島觀光的發展,是在缺乏政策方向的情況下,讓業者純粹基於各自利益的計算,挑選看中的國有土地,提具計劃後再讓地方政府配合進行地目變更,而無論是對於賭場所在的位置,或其是否可能帶動整體地方觀光,地方政府都缺乏根本調查,在制度上也不具有主控權。

對此,連江縣長楊綏生表示,中央審查過程中會成立專案小組,其中一定會有地方政府的當然席次;然而,他也坦承,這樣的席次充其量只是讓你表達意見,絕對不可能握有關鍵決定性的力量,審查的通過與否,最後還是要看中央的意思;一位不方便具名的現任地方民選首長B則表示,地方喪失規劃的主控權確實是一大隱憂,可能讓地方的自治權限最終被外來經營資本及中央給架空。

「夾帶闖關」的博弈園區

一位長期在地經營旅遊及民宿業的馬祖人A悲觀地認為,公投勢必會過,對於多數馬祖人而言,賭不賭根本不是重點,「因為賭場其實也是為了開給陸客或外地人,本地人根本不能進場,而且就算讓你進去,你大概也沒錢賭」,他表示,大多數馬祖人在意的是交通及教育的問題,這些基礎建設,每個政治人物都會喊重視,但是這麼多年來從來沒搞好過,「馬祖人每年過年要返鄉都經常訂不到機票及船」,而賭場,實際上是附帶在這個真實需求下的問題罷了;另外,他也強調,過去由於特殊的軍事陣地背景,多數馬祖人可能開個小撞球館、小冰店,賺阿兵哥的錢就足以過活,然而現在面臨勢在必行的撤軍,政府喊了多年的「觀光立縣」,但是整個地方卻連個觀光專業的學校都沒有,在地人要習得觀光導遊或取得專業證照,還得離家到台灣才有相關資源,「必須離開馬祖,來了解自己老家的知識,這不是十分諷刺嗎?」他嘆到,「現在,大家因為賭場可能同時帶來交通或教育等建設而同意,這其實是『沒有選擇』的。」

然而,楊綏生對此則是爽快地表示,這就好比支持政治人物,「我討厭你的十個政策,但可能只因為支持你一個政策而投你一票」;他認為這是民主社會的常態,「如果是因為交通建設的緣故,因此才支持賭場,這也是民眾的選擇」,他認為,馬祖作為賭場用地,剛好是天時、地利、人和,因為,「如果不是馬祖剛好長期缺乏交通等基礎建設,民眾也不會有支持的動力」。

在懷德公司所提出的計劃中,預計假使公投通過,要在馬祖當地興建大學,懷德公司亞洲區總裁焦力人表示,預計與台灣的銘傳大學、美國的密西根州立大學(Michigan State University)以及中國某所尚未確認的大學進行師資上的合作,而在硬體和資金方面,則完全由懷德一手包辦;至於教育的內容,他表示,會是以賭場所需之人才培訓為主,例如接待各國賭客時可能需具備的語言能力等等。對此,劉德全則坦白地說,與其說是「大學」,說穿了就是賭場業者的「人力培訓機構」。然而,這樣的一種「大學」,是否真能滿足地方原先缺乏在地知識傳承的需求,或者只是地方知識傳承斷層的情況更為惡化,未來或許都必須要追問。

在連江縣長楊綏生的「見證」下,懷德公司對馬祖民眾提出了「四大承諾」。(資料來源:懷德公司)

焦力人表示,興建大學的規劃,除是優惠本地人免費就學,供其在學習階段以及畢業後至賭場或度假區工作,以創造本地的就業機會外,由於整個度假區的人力需求預估就達到近萬人,而目前整個馬祖的實際居住人口也才5,000人左右,因此,勢必將會吸引外來的勞動力,進到大學或度假區中,學習及工作,「當然也不排除引進外勞」。B則質疑,所謂能為本地帶來就業機會,「恐怕只有掃地、警衛等低階基礎工作本地人才有機會,至於經理、公關、幹部等職位,本地人『想都不用想吧』。」

事實上,無論是交通或者教育等基礎民生建設,本就是國家及政府應該做好的,在現實的狀況中,卻必須轉為賭場或度假區興建的配套,才得以實現,而這或許也反映出當前「數人頭」選舉民主政治的極限,馬祖人人口數少,對於中央級選舉時所能提供的「貢獻」也極為有限,因此,無論是在地方上坐持「穩贏」心態的國民黨或者「多一票算一票」的民進黨,實際上都不會太重視馬祖的地方建設及發展。

楊綏生提及,地方多年來提出交通改善計劃,例如盼購置「三體快輪」,讓目前台、馬兩地的船運航程從8小時縮短為3小時,都從未獲得中央的支持;而每年由中央統籌分配約莫2億的離島建設基金,也根本不可能支應動輒百億的機場更新金費支出。B認為,馬祖的發展應該是在既有的條件基礎上進行強化,例如,擴大馬祖酒廠的行銷,讓酒廠所帶來的稅收能逐步投注到飛航船運等交通建設的改善,如果一下子跑去仰賴單一外來的投資「成就的恐怕不是地方,而是個人」;然而,楊綏生則表示,「馬祖現在缺乏的是『燒餅』,相較於賭場每年所能帶動的商機,酒廠的收益只是『芝麻』而已!」

離島資源匱乏,才是問題的核心

地方縣市作為票倉,縣市首長在中央選舉時力求表現以求未來的執政或官仕順利,一直是中央及地方政治人物在「民主」政局底下互通有無的默契。然而,同樣是在「數人頭」的邏輯下,偏鄉如離島地區的政治人物往往因為先天上就少了跟中央「互通」的籌碼或份量,而更需要仰賴例如資本的進駐以「墊高」自己,楊綏生即強調,公投要通過,才能向中央展現地方歡迎賭場、要發展的決心。

民眾對於建設、改變的需求是真實的,但必須透過支持賭場才得以展現的決心,究竟會換得什麼結果呢?A擔憂地表示,縣政府現在都把話說得很好聽,稱「未來觀光每年400萬人次,地方民眾賺都賺不完」,但這些大型資本真的可能把羹分一杯出來嗎?當大型的商業旅館進駐,通包了從平價經濟到高昂頂級的住宿服務,在地民宿業者還可能生存得下去嗎?

依據《離島建設條例》的規定,「博弈公投」將不受《公民投票法》中對投票人數需達投票權人總數二分之一以上之規定限制,亦即,無論投票率多低,都仍有可能會通過。在中央政府缺乏(或沒意願撥出)預算、地方缺乏有效政策規劃方向,而使馬祖地方的轉型久未見起色的情況下,驅使民眾(及政治人物)支持,或者不支持賭場的動力,恐怕早已不在賭場本身,更不在於「博弈」行為的道德與否;無論是公投的結論,或者每一張個別票單上「同意」或「不同意」的圈選,恐怕都需要被放在離島長時間資源匱乏,基礎建設短缺且改進窒礙難行的脈絡下,進行更複雜地理解。

責任主編: 

回應

為什麼一定要賭場!
看看這篇文章吧!這個世界不是只有開賭場這一條路而已。
http://toaa.etaiwanfish.com/yeart3-1.htm

大家來話唬爛
搞搞離岸金融

這種保證竟然有人相信?

交通建設不是政府的天職嗎
馬祖交通不好 交通部官員是睡著了嗎
楊縣長請不要幫著賭博財團騙馬祖人
說賭博財團會搞交通建設
全世界沒有一個國家的交通建設是財團做的
請投反博奕一票

第三點很難吧

博弈公投雖然已通過,馬祖設博弈或許可帶動觀光發展,但我更希望保留原始的自然生態、人文古蹟的原始風貌,怕賭讓這座小島變調。馬祖因過去是戰事基地,不為台灣尤其國外遊客認識。現在已開放觀光,只要將將交通問題提昇與推廣觀光,其實還是會有越來越多觀光客湧入。觀光渡假村可以,但不一定要博奕,南北竿的跨海大橋也很好的建設需要。新加坡、澳門都已經有很成熟的博弈產業,台灣有需要再來湊一腳嗎?新加坡並沒有高山森林、湖泊海洋、奇岩異石、自然生態與人文古蹟等,雖然在都市建設、購物商場與觀光區建設成功與強力推廣,而成功發展觀光事業,但在那有限的資源下,還是面臨了觀光事業瓶頸,所以才妥協設博弈。澳門原本也只有2.78平方公里,由1866年開始澳門不斷進行填海,而達到今日近30平方公里的規模。所以它也是在有限的觀光條件下,必須開放博奕來帶動觀光。而馬祖不同,它擁有豐富觀光資源,只是不為世人熟悉,要把馬祖打造成亞洲地中海的概念很好,有人比喻馬祖為亞洲的希臘,但希臘有靠博奕帶動觀光嗎?普羅旺斯有靠博奕帶動觀光嗎?世界上許多國際馳名的名勝,藉由豐富的自然景觀、生態,與古蹟等等發展觀光事業,為何不推廣現有的珍貴資源,而要創造不需要的賭場?希望縣政府對博弈仔細評估。

不是馬祖人!就別出一張嘴!政府能替馬祖做什麼事!不能知道馬祖人的心酸和淚水,只有為此一博,不然叫政府花錢開發馬祖,覺得可能嗎?登天還難