與國際接軌化解大陸對台虹吸效應

2007/12/31

對中國大陸的經濟政策,一直是台灣最具爭議,也最無共識的一項公共政策。這項公共政策在經濟上具有明顯的利益,但政治上則因北京對台灣的企圖而有所顧忌;而經濟學上的外部效果,卻又使得政、經無法完全分離。

當近年來台灣面對全球化,以及中國經濟崛起的衝擊時,對中國的經濟政策,似乎成為台灣經濟發展策略的全部。因而「開放」與「不開放」、「積極開效、有效管理」抑或「積極管理、有效開放」,就成為台灣經濟政策的唯一思考維度。本文試圖回顧這項政策的過去,並提出一些展望。

一九七八年後的中國,在鄧小平的經濟改革策略下,中國對外開始執行出口擴張的各項措施:開放沿海城市,並設置經濟特區實行加工出口。主要是採用出口退稅、複式匯率獎勵出口的辦法。這項出口擴張的一個重要里程碑,是一九九四年的匯率貶值與併軌,這使得中國豐富、廉價的勞動力,開始在國際上具有競爭力。但另一方面高關稅、低國民所得,以及市場機能的不成熟,使得九○年代的中國,僅能扮演「世界工廠」的角色。同一時期的台灣,一九八七年十一月蔣經國總統剛宣布開放探親,台商開始試探性和中國接觸,初以出口中間原料為主,接著將勞力密集產業,移到珠江三角洲進行加工出口。開放探親,正好提供了中國出口擴張策略下,所最欠缺的資源─靈活且具國際市場經驗的企業家。

一九九二年是中國進入有系統經濟改革的重要年分,台灣也開始籌畫系統性的對中國經濟政策架構。這個政策的目標:在整合國家與工商界經濟利益,並確保國家安全。而整體策略由四個主要區塊組成:1.改善投資環境,發展台灣主力產業;2.布局投資東南亞地區;3.對台商赴中國投資,依勞力密集、中國內陸市場、以及基礎設施投資等不同類型,進行風險管理;4.處理和中國經濟來往的外部性效果,諸如職業團體代表改為政黨比例代表、加強防滲透工作,軍中思想教材,以保衛中華民國民主制度、生活方式的主題…等。從這個架構中,可以看到南向政策、戒急用忍、促進高科技產業升級、強化國家安全工作…等圖像及影子。當然,任何公共政策都不是完美的,上述架構在執行上也出現了:南向政策未徹底落實、風險管理機制,因戒急用忍名詞的使用而被汙名化。尤其是台商赴大陸投資審查常流於形式。即便如此,但對當時某些熱中於到大陸投資基礎設施的大案子,諸如金溫鐵路、漳州電廠等,仍發揮了抑制的作用。

另一方面,對於利用大陸豐富且廉價勞動力的案子則仍順利放行。儘管存在著上述各項缺點,但重要的是這樣的政策不侷限在開放與不開放的單維度思考,而是更重視前瞻性,以及中國的經濟發展。

二○○○年以後的臺灣,政治上實現了政黨輪替,但對中國經濟政策卻有了明顯的改變。首先是台灣中國都加入了WTO,中國平均關稅稅率也大幅下降,同時承諾多項服務業逐年對外開放。其次,中國沿海地區每人平均國民所得提高,以及隨著交通建設的開展,使其市場逐漸一體化等因素,已使其由世界工廠的角色逐漸蛻變為重要的消費品市場。除上述中國經濟因素外,台灣目前尚需面對全球化透過要素價格均等化原理所帶來的:1.能源、重要原、物料價格上漲的趨勢。2.生產力較低、貿易條件惡化的產業轉型、失業率上升、實質薪資停滯、甚或下降的趨勢。以及由以上所衍伸的:1.經濟結構失衡所導致的內需萎縮、外匯累積所帶來的通膨壓力。2.貧富不均、所得分配兩極化的社會問題。

面對這樣的新形勢,國人應放棄類似「開放」、「管理」這種單維度的思考,而改以系統性的組合架構,來建構對中國的經濟政策。這個架構至少應包含以下區塊:

一、集合台灣各領域菁英、專家發展台灣經濟、科技的前瞻計畫。九○年代晚期由於產業知識密集度提高、產品生命周期縮短、單項投資額龐大,故世界主要國家都集合該國精英及專家發展出前瞻計畫,作為政府施政及企業投資之依據與參考。台灣這方面仍付之闕如,年初國科會有此計畫,但方向及方法仍值商榷。

二、加速台灣生活、投資,商業環境與國際接軌。例如將英語列為第二官方語言、其他諸如教育、醫療、保險、金融、法律服務…等系統,都應朝國際接軌的方向改革。唯有台灣國際化的程度超越中國,兩岸的通航,才能不虞虹吸效應的發生。至於開放與中國來往,以及開放的程度,在此項前提成立下,都會變得無關緊要。

三、與中國經濟來往所衍伸的外部性效果,一定要正視並配合台灣民主化、法制化以及經濟手段嚴肅處理。經濟學上的外部性效果,告訴我們,沒有公權力的介入,沒有制度性的設計,是無法達到政、經分離的效果。

四、對台商投資中國的審查精神,應放在該投資計畫對台灣產業發展的影響,以及可能帶來的外部效果,政府並應據此,納入上述前瞻計畫之考量。

五、必須重視對中國的研究,目前中國經濟的崛起,使其成為世界經濟的重要組成部分。台灣必須從國際架構的觀點,而非從所謂的「兩岸關係」來處理與中國的關係。

目前政府部門的委託研究,較偏向「兩岸關係」、「台商調查」,而忽略對中國經濟基礎性、整合性的研究,都說明思維仍停留在兩岸關係。此外,在中國研究的其他領域,也必須更重視方法論,以避免變成解讀中國文字迷障的「密碼學」。

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