農地開發不用煞車嗎?

2007/06/02

徐世榮(作者為政治大學地政學系教授)

農地的釋出與開發最近又成為焦點,一方面,經建會將推動「鄉村型優質田園住宅發展計畫」,打算在高鐵站區或科學園區周邊,放寬特定區域農地變更條件,讓地方縣市政府與開發業者合作,開發價位合宜的優質集體住宅;另一方面,立法院在林樹山委員領銜下,四十六位立委連署提出農業發展條例第十八條之修正草案,彼等主張大幅度放寬農舍興建標準,例如,將興建農舍之面積限制由原本的○.二五公頃放寬至○.○六六公頃(二○○坪),並直接將相關細項規定規範於法條之內,明白排除了行政機關的裁量權。上述兩項的開發方式,尤其是後者,不僅會對於鄉村地景地貌及自然生態環境帶來相當大的衝擊,也嚴重考驗著我國農業用地管制制度的存廢。

隨著全球化及新自由主義潮流的興起,政府的角色是逐漸的退卻,市場似乎成為最佳的運作機制,前述立法委員之修正草案,正是建構在這個意識形態之上,其所提修正意見表面上雖然仍有相關的法律規範,但是其實質的內涵卻是農地的全面鬆綁,政府對於農舍興建及農地管制可謂完全棄守。

審視新自由主義的主要倡導源頭英國及美國,或許可以給我們一些不一樣的思維。英國政府在一九七五年保守黨主政之後,土地管制方面是否讓市場自由運作,政府規劃部門已經不扮演角色?一點也不,學者Nigel Taylor明白指出,佘契爾夫人擔任首相的這麼多年時間裡,並沒有廢除或是根本的改變英國自二次大戰以來的土地規劃結構,她所派任的環境部大臣主要是讓規劃的過程更為簡化,及更符合市場的需要。私部門的開發案仍然必須向地方政府提出申請,並獲得規劃部門的規劃及開發許可。更為弔詭的是,在一九八○年代的末期,由於全球暖化及臭氧層遭致破壞等重大環境議題,英國政府在土地規劃方面更被賦予了重要的角色。

那麼美國呢?其情形也是不遑多讓,近一、二十年來所實施的成長管理制度就是一個最好的例子。為了避免人口的湧入,帶來財政的過度負擔,並使得公共設施服務品質的低落、或是無法提供,地方政府透過成長管理制度的許多管制手段,來限制都市的發展。其主要特點乃是土地的開發必須與公共設施的提供同時進行,也就是它改變了傳統先開發、後提供公共設施的規劃模式,要求二者必須同步進行。另外,大抵是由於地方民眾對於環境議題的關懷,許多州經由立法來取得部份原本是屬於地方政府的土地使用規劃管制權能,這使得學者 Fred Bosselman將其稱之為「寧靜的革命」,也就是說,在新自由主義的浪潮下,州政府卻是取得了更多的干預位置。

由此思慮台灣的農舍開發,在整體規劃及相關公共設施大抵均不備的情況下,只要農地符合一定的面積就自動取得開發的權利,這無疑是去除了農地的管制,其是否就能夠提升鄉村地區的生活品質,實在是不無疑問。若由此觀之經建會所推動的田園住宅發展計畫,倘若規劃妥適,可能是一個相對比較適當的作法;惟,台灣民主政治的發展已使得中央政府與地方政府的相對權能產生了很大的變化,地方政府要求地方自主治理的心聲恐怕已不是中央政府能夠予以忽視的。

由經建會所透露之訊息得知,這個發展計畫大抵會在地方政府配合開發業者的需求之下提出,地方政府很有可能因此與開發業者、及部份地方菁英份子形成非正式的伙伴結盟關係,並建構了開發型的地方政權,在此情形之下,此政權所界定的公共利益是否能夠吻合當地農地所有權人及住民的觀點,並同時關懷農地生態環境的保育,這可能是一個值得持續關注的課題。

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