土改小地主 煎熬一甲子

2009/06/07

六月七日,對於許多農地出租人及其後代而言,是個痛苦、難忘的日子。因為當年一場雷厲風行的土改運動,竟讓他們的土地被迫「出租」了六十年,至今仍然無法收回。

 一九五一年六月七日,總統令制定公布了《耕地三七五減租條例》,但是在一九四九年四月,當時的台灣省政府即公布施行了《台灣省私有耕地租用辦法》,並由那一年的第一期農作物收割時(約五、六月)開始辦理,因此這個政策實施至今,至少已經有一個甲子了。

 在當時,政策完全站在佃農那邊,主觀上認為佃農是社會的弱勢須扶持;相對地,農地出租人則全部被視之為「地主」,是萬惡不赦的剝削階級,必須予以制裁、甚至剷除,而沿革已久的租佃制度則是應該將其消滅。但是,所謂「地主」其實是有其特別意涵的,農地所有人或出租人並非即是地主。簡單的說,所謂的地主必須具備許多的要件,其第一個要件就是必須擁有大面積的土地,而且家庭是非常的富有。但是台灣有多少農地所有人是夠資格被稱之為地主呢?筆者嘗試以國民政府過去在中國的農戶分類及擁有土地面積為標準,以此來比對日治時代台灣三次的土地調查及一九五二年的地籍總歸戶資料。

 例如,一九二八年中央土地委員會所發表的土地調查資料,所謂農戶分為:貧農、中農、富農、小中地主、及大地主五大類別,經過換算,至少必須擁有三一七甲的土地才夠資格被稱之為「小地主」;據調查,台灣當時符合此標準的比例約僅為所有農戶的六七七%。

 另外,行政院農村復興委員會於一九三三年在浙江省進行調查,那次調查將農戶分為:收租地主、經營地主、富農、中農、貧農、及雇農等六類。若由面積來予以評斷,那麼必須要擁有五二八甲的土地才夠資格被稱為地主;相對的,台灣農戶符合的比例則是更低,僅為二八八%。若再舉一九四一年主計處統計局發表的統計為例,約需擁有十九甲土地才夠資格被稱為地主,台灣當時卻約僅有○九%的農戶符合這個資格;另經該局於中國十一省八十九縣的調查與統計,地主戶數共僅為一五四五戶而已。

 經由這三項統計數據類比,皆表示當時大多數台灣農戶,其擁有的土地面積都是低於中國大陸地主所擁有的耕地規模,這也就是說,倘以國民政府於統治中國大陸時期的標準來衡量,台灣絕大多數的農戶皆是不夠資格被稱為地主的。

 遺憾的是,上述農戶分類及其內涵並沒有被運用於台灣。國民政府來台後,卻只是依據租佃關係來予以分類,因此農戶被簡化為:地主、自耕農、及佃農等三類。這樣的分類造成一個相當嚴重的後果,即地主的定義被大幅度擴張了,許多農民僅因為把土地出租,竟然就搖身一變,成為了地主,其命運因此也大為不同,許多人陷入了悲慘的人生,所出租的土地竟然至今都無法收回。根據內政部地政司資料,截至二○○八年底止,耕地三七五租約尚有三八五八六件,佃農四六七二四戶,地主約五四四七九戶,面積為一六四二一公頃,每一地主戶平均出租面積約僅為○三甲,面積實在是相當的狹小。

 過往土改的錯誤必須趕快更正,不應再拖延,而且政府必須承擔最大的責任。在立法院上個會期,行政院曾嘗試要進行部分修法,但在承租人阻力之下,後來是自行予以撤回。期待政府處理此事要拿出道德勇氣及魄力,不應再採取「拖」字訣。尤其是政府現今政策已經翻轉,大力推動租佃制度,如「小地主大佃農」及「回歸田園」租地方案,又何忍讓這些原本就不是大地主的農地出租人繼續承擔一甲子的苦難?

 (作者為政治大學地政學系教授、澄社社員)

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