【經濟日報╱社論】
2009.07.01 05:32 am
「三都15縣」是馬總統的競選政見，藉北、中、南三大都會區的形成，帶動周邊縣市發展，提升城市競爭力。然而日來縣市升格與合併大戰的結果，台北縣市並未合併成「北都」，卻因台南縣市合併升格而成為第四都，使得馬總統的「三都」名實已不相副；更因縣市升格之現實利益在於搶錢，必然產生政府支出膨脹、財源分配不均、財政赤字惡化與債台高築之種種財政效應，實在令人擔心。
照理說，政府應在國土有效率規劃、行政區域合理重劃、國家資源公平與效率分配、政府組織改造與職能調整等目標與格局下，透過相關縣市合併與升格的工具運用，經由區域合併綜效、產業資源互補、政府組織精簡、行政效能提升、公共服務優質化，以增強國家競爭力，並帶動周邊經濟發展；如此縣市合併與升格才有意義。
然而目前顯然本末倒置，不但難達應有目的，且因官僚藉機擴大職能，開闢搶錢戰場，使長期效益被短期利益所蒙蔽。隨著升格縣市預算員額、業務量、施政計畫的增加，勢必大幅提高人事費支出，膨脹政府開支；且在經濟景氣欠佳及合併升格效益難以展現下，擴大舉債額度，國家整體財政更加雪上加霜。
「三都」原本透過不平衡成長的觀念，大力挹注資源，提升城市競爭力，並且明確賦予帶動區域發展的任務；關鍵在於擴散及連鎖效果發揮作用，卻隱藏著無限矛盾：基於以往區域發展的經驗，政策所期望的擴散效果恐難展現，反而是向三個中心集中資源，「磁吸作用」與「極化效果」發揮威力，造成「貧者愈貧、富者愈富」的現象，區域發展不平衡、所得與資源分配不均現象更為嚴重。若中心與邊陲嚴重對立，中央政府難辭其咎，必須未雨綢繆，未來中央調劑區域間水平資源分配不均、協助貧瘠地區發展的角色更加沉重。
各縣市躍躍升格，無非寄望更多的財政資源與職能擴張。然而在現行財政收支劃分及統籌分配稅款制度下，北高兩市共享43%的統籌分配稅款，其餘23縣市爭奪 39%的稅款，319個鄉（鎮、市）則為12%，另有6%為特別統籌稅款的分配框架，必然與升格、合併結果格格不入。既然行政組織層級關係已有部分調整，財源大餅及分配比率亦應連動；若是升格後的五個直轄市仍共享43%的統籌分配稅款，錢與權未能對應調整，必將產生財源不夠分配現象，也徒增社會紛擾與不安。
因應之道，除了需將升格相關縣市原本分配額度「帶槍投靠」納入43%的統籌分配稅款中外，中央更應面對直轄市因職能與支出擴大，例如勞健保費、公立高中教職員人事費、社會福利負擔等，理性釋出善意，擴大統籌分配稅款規模，使得錢與權對應合理調整；然而中央在財政捉襟見肘下，是否能夠拿出足夠的錢，不無疑問。至於未升格縣市，是否因被歧視，理直氣壯的要求分享原本39%的統籌稅款，舒緩區域發展不平均現象，仍不確定，顯然爭錢大戰恐難善了！
因此，釜底抽薪之道，政府應儘速修訂延宕多時的財政收支劃分法；除了擴大統籌分配稅款的財源，將餅做大外，更應考慮人口、土地面積、職能、業務等因素，以「公式入法取代比例入法」，按各縣市財政能力與財政努力分配統籌稅款，以期滿足地方政府基本財政需求。此外，中央政府應提供補助誘因，鼓勵區域間自發整併，發揮規模經濟效益，將可大幅消除先天上資源分配不均現象；同時應強化專案補助款功能，協助偏遠地區加強建設，以期改善城鄉差距及貧富不均現象。