兩岸六十年 回首來時路系列之3-台灣 篇 功過難定 土地改革改變台灣農村

2009/08/13

【黃奕瀠】

 編按1949年開啟了中華民國在台灣與中華人民共和國各自的新歷史。站在這個新時代的關口,本報特別製作「兩岸六十年,回首來時路」的系列專題,回顧過去六十年在這兩塊土地上,各自發生的三十個重要歷史事件。1950年代初期,兩岸的新政權同時進行一場巨大的土地改革。雖然內容不同,但都對各自後來的社會經濟發展,甚至政治,產生重大影響。

 陳誠在1949年接任台灣省主席的職位,大力推動土地改革,發表對三七五減租的目標:「三七五減租一方面固然為自耕農解除痛苦,減輕負擔,實為保護地主、幫助地主」,另一方面,「可避免共產主義的殘酷鬥爭,且調和地主與農民間的關係,逐漸達到民生主義的目的。」因此,台灣土地改革在經濟發展的目標外,也具有政治目的。然而日後,台灣土改卻被只視為是台灣經濟發展的基石,只強調經濟面。到底土地改革政策是否算是德政?對台灣的經濟發展產生哪些效果?這些年來土地與農村的問題層出不窮,也算給了個答案。

 1949年起,國民政府實施一連串土地改革,對台灣近代社會產生重大影響,改變了台灣的經濟與社會結構。例如,「三七五減租」實施後,地租減免和地價跌落,讓佃農購買土地的費用大減,也增加佃農轉為自耕農的機會。當時約有兩百萬農民因減租受惠。許多原本沒錢娶媳婦的農家也有餘錢辦喜事,因此有「三七五新娘」這個名詞流傳。除外,還有「三七五學生」、「三七五腳踏車」等稱呼,說明減租使佃農開始有能力娶親嫁女、送子女上學、購置生產設備和消費品,這些形容反應了三七五減租帶來的正面影響。

 接著,公地放領與耕者有其田也隨之實施。小說家鍾理和曾在〈菸樓〉中描述耕者有其田帶來的幫助:農人蕭連發的上一代因為沒有自己的土地,雖然辛苦工作,卻不得飽,但實施耕者有其田後,「我已承領了一甲多的田,再過幾年繳清地價,就完全是我自己了,不再愁割起來的稻子會給頭家拿走了。」可以看到當初農村佃戶支持土地改革的心聲。

 「耕者有其田」的實施扭轉了社會結構,土地改革使許多無地農民成為自耕農。根據統計,1960年代,自耕農數目增加快一倍,佃農也降了一半比例。當自耕農比例變高,佃農減少,農村的傳統社會結構發生改變。傳統的地主佃農關係轉而成為平等商務關係,有些比較富裕的土地擁有者(自耕農),也能夠擔任農村的領導職務。1953年,政府相關統計資料中已不再列「地主」一欄。

 然而,在土地改革政策中,被政府列名為「地主」者,常常只是小農。「地主這個階級是被塑造出來的」政大地政系系主任徐世榮表示,把所有土地出租者都劃為「地主」並不公平。由於日治時期,日本政府大量徵收土地,以至於台灣社會多為小農。根據日本政府做的三次土地調查,明顯發現大多數土地所有權人擁有的土地面積很少,有三分之二農戶農地都在一甲以下。國民黨在中國大陸實施土地改革時,尚且將農戶區分為六類,來台灣卻只粗分為「地主」、「自耕農」與「佃農」三類,而「地主」則泛指土地租予他人耕種者,那些比較弱勢的土地擁有者,在當時被宣傳成「無惡不作」的富豪。

 徐世榮表示,真正的大地主多將錢投資在買農地上,靠著收取佃租獲利。土改實施後,他們轉而投資工商業,加速股權集中,如辜振甫等大地主,控制台灣水泥、工礦等大公司的多數股分,成為現在的強勢產業。而一般的小「地主」持著無用的股份,更弱勢的「共有分租」的地主或因老殘不得不租地給佃農的小地主,反而比佃農貧窮。近年,土改的批評聲浪隨著政黨輪替漸升,讓人反思打著「均權」旗號的土改,是否真的「公平正義」?

 另外,土改是以自耕農的小土地私有制取代地主的大土地私有制。為了確保「耕者有其田」的成果,國民政府嚴格執行私人耕地的限額,並多方限制雇人佃耕,固然防止土地兼併的現象重現,但隨著農民的世代接替和分家增戶,土地越割越細碎,單位農戶耕地面積越來越少,推廣機械化和實施大型水利建設都遇到阻礙,現代化的農業生產難以出現,讓農業日漸弱勢,工業日漸入侵農村,人口也跟著外流。

 前兩年關於台南稻農的紀錄片《無米樂》引起廣泛討論,而作家吳音寧的《江湖在哪裡?》更對台灣土地與農業政策提出強烈控訴。至今日,〈農村再生條例〉在立法院與民間引起爭議,農村發展與土地權利的傷痕,恐怕60年前便畫下了。

建議標籤: 

臉書討論