【聯合報╱吳杰穎／銘傳大學都市規劃與防災學系助理教授】
2009.08.18 03:54 am
依現行災害防救法設計，台灣災害管理制度的精神：不同部會管理不同災害，也就是單一災害管理途徑，例如內政部管理風災、震災、重大火災等；經濟部管理水災及旱災；農委會管理土石流災害等。平時各搞各的，災時再一起成立中央災害應變中心。此種分法好像很專業，其實很荒謬。
這次中央災害應變中心前幾天的荒腔走板、國軍兵力運用過慢，證明進駐應變中心的官員前幾天還在磨合期，這幾天終於培養出默契。這種臨時任務編組，應付小規模災害還沒問題，但遇到重大災難就失靈了。單一災害管理體系，亦造成地方基層必須同時面對許多上級窗口，最後當然是資訊混亂、許多資料無法整合。
先進國家的災害管理，一定包含四階段循環：減災、整備、應變、復原重建。每階段環環相扣，一個階段沒作好，就會影響下一階段的工作。
其實，災防法二千年制定時，亦設計了「行政院災害防救委員會」，以行政院層級專責機構，協調整合各部會，並連結災害管理四階段工作。然而，災防會並無專職人員，而由消防署兼任，惟消防署專業在救災，不在減災與復原重建；再加上身為內政部的二級單位，如何協調其他部會呢？演變如此，主因是九年來的決策者，把救災應變當成是災害管理的全部，輕忽了災害管理這門專業。
少了能整合協調各部會的災防會，其後果表面看來是把受災原因推給各災害主管單位；經濟部水利署與農委會水保局通常是矛頭直指的對象。但這背後的深層原因，在莫拉克颱風後一一浮現。原來淹水與土石流的根本原因，亦牽涉到產業與土地利用管理，像養殖業超抽地下水造成地層下陷，高山農業、觀光休閒業造成坡地不當開發等經濟發展與空間規劃政策。
「全災害」之災害管理專責機構，是未來改革方向之一，也是世界趨勢。美國的災害管理體系一開始也與台灣現況類似，但一九七○年代的一些災害，逼得當時卡特政府在一九七九年成立了聯邦緊急事務管理總署（ＦＥＭＡ），將分散各部會管理的災害集中管理，署長為內閣成員。ＦＥＭＡ在柯林頓時期最風光，一九九四年加州北嶺地震救災行動令人激賞。直到布希因九一一事件，將ＦＥＭＡ併到國土安全部後，才發生卡翠納颶風事件。南韓亦於二○○四年成立專責災害管理機構ＮＥＭＡ。
未來災害管理體系改革應引進新思維，成立全災害式之災害管理專責機構。地方政府的體系亦應一併考量，並與組織再造、縣市升格合併，進行整體性之配套。