【聯合報╱社論】
2009.10.11 04:08 am
三進三出立法院的國土計畫法草案，八日再經行政院院會通過，四度函送立法院審議。接連受到莫拉克、芭瑪颱風重創，國人對國土安全終於有了覺醒，但我們要呼籲，光有一部國土計畫法，一些管制與重罰，換不來國土安全；這好比買個空雞籠不養雞，就想憑空撿雞蛋、煉雞精的荒謬；重要的是落實建構國土安全的每個步驟，才有國土安全可言。
颱風是自然災害，成災的原因並不複雜；要防範災害，只有不與天爭、順應自然一途。至於怎麼去做，則不應僅止於「危地不居」、「避洪遠災」的呼籲，而應有國土安全調查、都市計畫管制、危地保險等一整套措施。
以莫拉克成災區域來看：一是南台灣的濱海平原，地勢低窪，甚至因地層下陷已低於海平面，淹水機率自然較高。二是高屏溪、濁水溪上游的中海拔土石流高風險區，民眾開墾河川的沖積扇或河岸台地；這些土地是枯水期河川暫時讓出的行水區，一遇洪峰就還原為河道、土石流路，釀生災害，並不令人意外。
會居住在高風險地區，無非是因方便取水、輸運及易於墾殖。過去聚居的人少，災害並不顯著，但在居住人口迅速增加，與山爭地，與水搶道的衝突增加後，災害風險亦迅速提高，每遇災難，即引發「社會脆弱度」大幅提高。痛定思痛，政府應基於國土安全做徹底處理。
「危地不居」從口號到落實，首先得確定哪塊土地是危地，危險度又有多高，才能進一步誘導、規範避開危地，因此徹底做一次「國土安全普查」是迫切且必要的。這套調查，必須先做前期資料蒐集，包括自然環境的地質、坡度、海岸線變化、淹水頻率、土石流發生頻率……等等；之後仿人口普查，在一定時間內做全面現場勘查，確認每一區域、甚至精確到各個地號的危險程度，再根據危險程度建立資料庫，繪製「災害潛勢圖」。
其實這一工作在政府不同部門各自皆有些進度，例如國科會的「台灣淹水潛勢資料庫」、農委會的「土石流災害潛勢圖」等，只是這些成果未做橫向聯繫，未能整合成具實用性的台灣地區整體災害潛勢資料庫，當然更沒能進一步推動風險管理措施。以致這些潛勢圖目前的處境，至多僅是「牆上掛掛」。
整合、繪出台灣災害潛勢圖後，要以都市計畫、土地管理、災害保險等工具來推動危地不居，這得靠「國土計畫法」以特別法的位階，連結現行「災害防救法」、「都市計畫法」、「水土保持法」、「山坡地保育利用條例」等法來落實，才能對陡峻山坡地、行水區、土石流紅色警戒區等高風險土地強制禁止使用；至於淹水頻率較高的土地，則劃為滯洪區，准許做低密度利用。這些強制手段必須透過都市計畫、非都市土地使用管制、山坡地使用管制等手段來落實。
災害保險也是限制危地利用的有效手段，這需要有強制保險的法律為後盾。例如美國的「洪水災害防禦法」，把洪水保險由自願性改為強制性，一些低海拔濱海土地雖評定為低風險可以利用，但風險還是存在，必須買洪水險後才能使用。洪水險的本質是商業險，基於危險分攤，想要住水岸或海景等近水景觀區，將面臨高保費、甚或拒保的局面，大大提高了使用這些風險土地的門檻。
禁止或限制高風險土地利用，除保護人民不要為一時利益而誤蹈高風險陷阱，致遭到帶來慘重的生命財產損失外；另一個著眼是保障社會安全。雖然災難發生時的一些救災行動，讓人覺得社會是溫暖的，但畢竟屬社會資源的額外支出，這些資源若不挪移供災難意外使用，常態下對社會弱勢應能發揮不少挹注作用，也能增加社會和諧。
自然災害既不能避免，避災、減災誠然是應努力的方向。儘速建立一套災害復原應變機制，將國土規劃與復育結合，讓災害風險圖與減災計畫能以都市計畫及災害保險來落實，將能減少颱風對國家及人民財產的傷害，也增進社會安全及和諧。
【2009/10/11 聯合報】