希望勝冷戰 柏林圍牆倒下今滿20年

《前東德祕密警察檔案法》簡介
H.c. Su 寫於 2012年1月8日 21:35
這幾天看到兩則訊息，不約而同地彼此有些關聯。首先是這則報導http://mag.chinatimes.com/mag-cnt.aspx?artid=10787&page=1
，裡面提到德國的「前東德祕密警察檔案法」如何規定祕密警察檔案的使用。其次是近一個月來，上任甫一年多的德國聯邦總統Christian Wulff因不當接受企業家超低利房貸，消息曝光後又致電報社，要求壓下該新聞不予刊登，引發輿論質疑：2010年和Wulff競爭總統頭銜失利的Joachim Gauck是否才是聯邦總統的真正適合人選？何以說這兩則消息有關呢？因為這位著名的前東德人權異議人士Joachim Gauck正是管理前東德祕密警察檔案的第一任負責人。

說起《前東德祕密警察檔案法》的源起和沿革，本身就是一段既激昂又沈重的歷史，一方面展現了極權東德統治崩潰後的公民能量，另一方面也展現出1945年後致力於歷史反省的西德，在1990年接手六百萬份由極權政府以不法途徑取得的個人私密資訊時，在銷毀或保存之間、在封存或開放閱覽之間所進行的人權和歷史思考。這是一個在二十世紀歷經兩個獨裁政權的國家如何面對歷史傷痕的故事。值得擁有白色恐怖記憶，但至今「轉型正義」思維尚未茁壯的台灣借鏡。

《前東德祕密警察檔案法》源起

1989年11月9日柏林圍牆倒塌，兩德一夕之間忽然統一，東德政府機關倉促之間無法應對，陷入混亂，1989年12月4日，大群民眾湧進東柏林的祕密警察分站，1990年1月15日攻下祕密警察柏林總部，這是一般東德平民首次進入這個全東德最神祕的所在。當時各處的祕密警察局職員正忙著銷毀記錄，撕不掉的膠捲就丟進垃圾處理機裡壓爛，照片、報告等書面記錄就用碎紙機碎掉，來不及碎掉的就用手撕。攻克祕密警察總部的民眾連忙搶救，連被碎成一條條的紙屑也保存下來。根據祕密警察當時的膠捲建檔，祕密警察檔案總共有111公里長（其中有22公里是國安局的資料卡，約3900萬份，其中光「穆勒（Müller）」這個德國菜市場姓的資料卡排出來就有21公尺長），另有1700萬張照片（含微縮膠捲和幻燈片）、27600份錄音和2778份影像資料。

21公尺長的Müller，約50000筆資料

搶救下來之後，應如何對待這些資訊成為當時激烈爭辯的問題：該銷毀或是保存？若要保存，是否該讓檔案所涉及的當事人有閱覽檔案的權利？當時東德的內政部長Diestel可想而知地主張銷毀，甚至西德媒體及資訊保護單位也基於被害人資訊保護的考量主張銷毀，認為這些經由不法途徑所取得的檔案一旦加以保存，未來的檔案閱覽將對被害人的隱私權造成侵害。但西德方面的銷毀聲浪漸漸消失了，因為保存檔案以進行被害人平反、歷史政治的回顧探討和仍居東德公職及未來想在統一德國中擔任公職者的人事審查等考量漸居上風。但確定檔案應予保存之後，接下來又馬上面臨一個問題：兩德正式統一之後，東德各邦直接納入波昂基本法的架構之下，因此祕密警察檔案將適用聯邦檔案法（Bundesarchivgesetz）的規定：除當事人可申請閱覽之外，檔案必須封存30年。聯邦檔案法的規定立意雖好（保障國家機密和個人隱私權），但曾經造成極大缺憾。舉例來說，納粹占領義大利期間，曾有兩個納粹軍官下令屠村，全村兩百多個村民不分老幼無人倖免。義大利政府長年來想追究這兩個軍官的罪責，但礙於聯邦檔案法，沒有這兩個軍官的書面同意無法解封相關納粹軍事檔案，所以這兩個軍官得以在德國鄉間無憂無慮地安享晚年。因此，若希望未來能依靠祕密警察檔案來追究祕密警察的罪責，就必須制訂特別法。為此，1990年3月18日首屆由人民直選也是末代的東德人民大會（Volkskammer）成立了一個由異議人士領袖Joachim Gauck主導的特別委員會，進行相關立法工作。1990年8月24日，人民大會制訂公布了《前國安部個人資訊保全及使用法》（Die Sicherung und Nutzung der personenbezogenen Daten des ehemaligen MfS/AfNS）。該法對於「檔案近用權」的規定相對嚴格，除了當事人的資訊權之外，國家機關取得檔案資訊的例外允許主要是為了使東德政府官員罪行的追訴成為可能以及為了徹底摧毀國家部的組織。此外也允許為了人事審查的目的使用檔案。另外，學術研究性的檔案使用權相對有限，西德及之後的統一德國新聞媒體也不得使用該檔案。比較有意思的是當事人的閱覽權問題。困擾立法者的並不是理論上的「資訊自決權」問題，而毋寧是實際上如何執行的問題。因為當時的東德沒人又沒錢，無法處理太多的閱覽申請，而且祕密警察檔案又非常鉅細靡遺，針對某人A的檔案報告都同時涉及A的所有人際網絡，因此A的檔案裡充滿了B、C、D……等人的個人資訊，他們當時不曉得有特別的塗黑技術，所以完全不知道該怎麼辦，只好限制閱覽權，只允許有急迫利益的人申請閱覽。這些人、錢和技術問題，西德的同胞們後來替他們徹底解決了，這是後話。

但這部《前國安部個人資訊保存及使用法》，在一星期之後，1990年8月30日由兩德政府所起草的兩德統一條約草案裡，卻不屬於「統一後繼續適用的法律」之一，該草案對於祕密警察檔案的處理僅有暫時性的規定，且將進行封存。東德人民對此大為激憤，人權異議人士衝進祕密警察柏林總部進行絕食抗議，對當局造成極大壓力。因此半個月後，1990年9月18日頒布了《兩德統一條約的附加協議》（共七條），主要內容是委託統一後的德國立法者「落實東德人民大會在1990年8月24日所制訂之資訊保存法的基本精神」。對於前東德國家安全部之行為的政治、歷史及法律回顧探討，必須予以保障。此協議展現了──在維護第三人權利的前提下──盡速賦予當事人有獲取資訊之權利的高度期望。並要求在兩德正式統一之後，立法者應盡速展開相關立法工作。

就在1990年10月3日兩德統一當天，前東德著名人權異議者、《前國安部個人資訊保存及使用法》特別委員會主席Joachim Gauck確定成為聯邦政府的首任負責人，他在1990年12月17日制訂了首部《祕密警察檔案臨時使用條例》，雖然尚未開放個人的閱覽權，但允許政府機關為了退休金等事務目的而閱覽檔案。

《前東德祕密警察檔案法》的制訂及主要內容

1991年2 月14日，公民會議將一份《祕密警察檔案使用法》草案送交德國聯邦眾議院各邦議會的各政黨黨團。該草案的內容與前東德人民大會所制訂的資訊保存法極為接近。1991年6月，在野黨90聯盟／綠黨在聯邦眾議會提出以公民會議草案為基礎的《前東德祕密警察資訊及檔案之保存與使用法》草案。與此同時，執政的基民黨（CDU）／基社黨（CSU）聯盟、自民黨（FDP）和在野的社民黨（SPD）則聯合提出一份內容與綠黨非常不同的草案。在經過公聽會、密集的政黨協商和大幅修改之後，1991年11月14日完成了跨黨派的法律草案，這部《前東德祕密警察檔案法》在1991年12月29日正式公布生效。

《前東德祕密警察檔案法》第一條第一項明確標示出了該法的立法精神：
為達成下述目的，本法就前東德國家安全部及其前身單位及後續單位（祕密警察局）之檔案的收集、研究、處理及使用設立規定：
讓個人能近用祕密警察對其個人所儲存的資訊，使其明白祕密警察對其個人命運所具有的影響力，
保護個人不因為國家處理祕密警察對其個人所儲存之資訊而受到人格權的侵害，
維護並促進對於祕密警察之行為的歷史、政治及法律回顧和探討。
官方及非官方單位為本法所明列目的，能獲得必要資訊。

簡要地說，《前東德祕密警察檔案法》主要精神有二：一是以歷史的回顧研討和澄清代替迴避壓抑；二是隱私權乃是在保障被害人，而非加害人。因此該法的一項重大決定是對「檔案關係人」（Betroffenen）的概念作出「被害人」（法條用語為當事人和第三人）和「加害人」（法條用語為祕密警察區職員與優遇者，「優遇者」指的是線民）的區別，隱私權的保障僅及於被害人，而不及於加害人：除了刑事追訴所必要之外，若無本人書面同意，不得報導公布被害人資訊；反之，對於加害人個人資訊之公布，除非有侵害重大法益之虞，並無任何限制。

被害人有完整的閱覽權，最重要的是有獲知告密者真實姓名的權利。反之，加害人僅在重大法益考量存在時，才具有有限度的閱覽權。

立法者另一項重大決定，是放寬了基於「歷史及政治的回顧和研究」之目的而使用檔案的條件。

在實務上，祕密警察檔案最重要的使用目的是：
當事人、失蹤者、死者的平反，
釐清失蹤者及不明死亡案件的真相，
審查特定人員（政府成員、各層級代表、公務員、公務單位申請者）是否具有祕密警察工作的背景。是否／如何審查，由各單位決定。關於此項人事審查目的，最著名的當屬目前德國左翼政黨Die Linke的重要人物Gregor Gysi一案。當時身為民社黨（PDS, Parteil des Demokratischen Sozialismus）黨籍國會議員的Gysi，因為他在前東德時期為祕密警察做事的嫌疑而依據《前東德祕密警察檔案法》進行人事審查，且國會議員的資格遭到質疑。Gysi提出機關訴訟，但德國聯邦憲法法院認為在議員的程序參與權受到保障的前提下，該項人事審查並不違憲（BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1996, 2 BvE 1/95 = NJW 1996, S. 2720-2722）。但該人事審查最終並未剝奪Gysi的議員資格。

1992年1月2日開放人民檔案閱覽。首批閱覽者為前東德著名人權異議人士如Ulrike Poppe等人。（此次閱覽在下列網頁中有22分半的影音檔，德語發音，無字幕：http://www.bpb.de/themen/NPMQU4,0,Die_Freunde_als_StasiSpitzel_Die_Er%F6...）

《前東德祕密警察檔案法》的修正歷程

《前東德祕密警察檔案法》的制訂並非結束，而是另一個階段的開始。為因應現實上的需要，該法迄今共歷經八次修法。

首次修法是1994年2月22日，賦予聯邦負責人為達成其任務，有使用前東德中央戶籍登記資料的職權。1994年7月26日緊接著二次修法，將手上擁有祕密警察檔案的官方、非官方單位及自然人的通報義務，擴及影本、抄本及其他複本形式（因為當時有人想靠著手上的檔案賣錢，所以修法擴張通報的檔案範圍），並引入非官方單位基於「政治及歷史研究」之閱覽申請的費用規定。失蹤者及死者近親的閱覽及資訊取得免費。因為研究東德早期歷史以及納粹歷史對東德影響的申請案日多，因此1996年12月20日三度修法，放寬媒體及研究機構可以「納粹歷史之政治及歷史研究」之名目提出申請。此外，因為東德的線民（IM, inoffizielle Mitarbeiter的縮寫，直譯為「非官方人員」，但該名詞在德文中專指東德祕密警察的線民，具強烈貶意，相當於閩南語中的「ㄌ一ㄠ\ ㄅㄟ/ ㄚ」）實在太多，有些也是迫於無奈而告密的，因此也另外增加了人事審查上的限制。依據「截止日規定」，如果在1975年12月31日之後無證據表明該人仍有非官方監控行為，便禁止在審查時提出該人曾為祕密警察執行非官方的監控。「微案規定」則明定即使該人曾向祕密警察提出監控報告，但若該報告未提供任何資訊者，不算線民。此外，若該是在服兵役時執行非官方監控，且該報告未提供任何個人資訊且退伍後未繼續執行非官方監控行為者，也不算線民。本次修法最重要的一點是該法第十四條原本賦予當事人及第三人有要求匿名或刪除其個人資訊的權利，但該權利的行使將嚴重損及其他關係人的權利（如必須依靠這些資訊以確定失蹤者和死者的遭遇）和相關檔案的處理，因此該條延至1999年始生效力。1998年12月19日四度修法，將第十四條的生效期再次延至2003 年1月1日。在2002年的第五度修法中，則乾脆直接廢除第十四條。由此可知，前四次修法都是為了完善關係人的權利行使、限縮「線民」的範圍以及擴大保障對政治、歷史的研究。尤其是對政治、歷史研究的保障，對經歷過納粹歷史反省的西德政府極為重要，也因為對政治、歷史研究的高度保障和檔案使用條件的放寬，引發了侵害檔案當事人隱私權的爭議。（某方面而言）有趣的是，最大的隱私權風波並不是來自於東德人民的檔案，而是來自統一時的西德總理柯爾（Helmut Kohl）。此即2000年到2002年間的「柯爾案」（Kohl-Urteile）爭議。

任務在保障並促進「政治及歷史研究」的前東德祕密警察檔案聯邦負責人（此時仍以Gauck為首），提供媒體使用在統一當時絕對具有時代指標性的柯爾的檔案。因此柯爾在2000年11月向柏林行政法院提起請求不作為之訴（Unterlassungsklage），主張聯邦負責人提供其個人資訊給媒體使用，是對其隱私權的侵犯。柏林行政法院就此在2001年作出判決，認為如果檔案中的個人資訊是祕密警察透過不正當的情報手段收集而來，那麼就必須經過柯爾本人的同意才能使用該檔案。敗訴之後聯邦負責人也發出聲明，宣布不再提供純粹涉及柯爾私生活和私人領域的資訊。2002年，聯邦負責人直接向聯邦行政法院越級上訴（Sprungrevision）。聯邦負責人主張前審法院對法條的解釋錯誤，檔案近用權的決定，必須在一般人格權和「政治、歷史、法律之回顧研究」的法益加以衡量。但聯邦行政法院駁斥該見解，認為對被害人而言，根本無法區分是以「私人」或「公職人員」的身分被祕密警察監控的，因此在2002年3月駁回上訴。

針對柏林行政法院和聯邦行政法院的判決，社民黨（SPD）、90聯盟／綠黨（Bündnis90/Grüne）和自民黨（FDP）旋即提出修法草案，並在2002年7月4 日以壓過（柯爾所屬的）基民黨（CDU）／基社黨（CSU）的票數通過第五次修法。把行政法院所限縮的公眾人物檔案近用權，直接透過國會立法放寬。新修正的第三十二條規定，具有時代意義者、擁有政治權力者及公職人員的檔案，如果涉及其在當代歷史上的地位、政治權力的行使和職務行使，那麼在法益權衡勝過隱私權考量時仍可公開。但在進行法益衡量時必須特別考慮，系爭資訊的收集是否基於人權侵害而來。此外，在新增的§ 32a中也規定了對於公眾人物之檔案使用的新聞報導程序。依據新法，公眾人物的檔案再度可供媒體及學術研究者使用。

2003年8月14日六度修法，將由聯邦眾議院所選出的諮詢委員會成員由七人增至八人。

2006年11月30日七度修法。在兩德統一16年之後，立法者開始限制「可針對是否具有祕密警察工作背景而進行人事審查」的領域範圍：從全體職員限縮到從事特定任務的機關主管；政治、運動及行政領域中的高層地位，可繼續審查五年；但研究德意志社會統一黨（SED）獨裁歷史之機構的職員，則可無限制地繼續審查，不得由具有祕密警察工作背景之人從事該項職務。

此外，第七次修法再度放寬了學者及新聞工作者對祕密警察檔案的近用權。首先將新聞及學術使用目的放寬到對於前東德或蘇維埃占領區統治機制的研究。此外，為避免隨著時間流逝，因為欠缺當事人同意而無法公開的檔案愈來愈多，以致於阻礙對歷史的回顧探討，因此也根據《前東德祕密警察檔案法》的普通法《聯邦檔案法》增加一項規定，當檔案當事人死亡超過30年時，匿名措施應予解除。此舉減低了東德早期歷史研究的困難度。另外，本次修法也在一定條件下開啟了完整、無匿名措施的學術閱覽權。對前東德中央戶籍登記資料的使用期間限制廢除，可無限期使用。也增設專家委員會組織。

2011年9月30日八度修法，2011年12月31日生效（對，就是上禮拜的事）。除了擴張失蹤者及死者近親的閱覽權，更一般性地擴展了對於涉及個人資訊之檔案的學術性使用：為了政治及歷史研究目的的檔案使用，可個案性地把死後30年的保護期限縮短為10年，但必須考量死者及其近親的重大利益。本次修法也禁止前祕密警察局職員從事祕密警察檔案的管理。

綜言之，《前東德祕密警察檔案法》二十年來的發展，可說是對戰後納粹歷史反省的學習和修正。一方面確保被害人受到保障，加害人必須受到懲罰（不能像諸多納粹戰犯終究逃過一劫）；另一方面要極力維護並促進德國人能完整、無任何遮掩粉飾地回顧那殘殺人命、任意扭曲人民命運的不光彩歷史。對經歷過納粹歷史的德國政府和德國人民而言，誠實面對歷史是一項如此重大的法益，甚至值得在某些情況下用人民自由權的讓步去換取。且這項認知乃是不分朝野的一致共識，在同時槓上行政法院和「德國統一之父」柯爾總理的情況下，國會甚至拿到了絕對多數的票數通過修法。這種堅持，絕非一夕之間出現，而是傾全國之力在過去五十年間耕耘而來。

應當開始，尚未結束

二十世紀德國最著名的新聞照片，可說是這張1970年西德總理Willy Brandt出訪波蘭時在華沙猶太受難紀念碑前的「驚天一跪」。在納粹統治期間，身為被迫害者而流亡國外的Brandt，在華沙卻以總理的身份代表納粹德國向波蘭人下跪致歉。當然有人批評Brandt此舉太「故作姿態」，但「政治姿態」也還是具有某種象徵意涵。從這個角度來看，不管是否真心誠意，馬英九向二二八受難家屬致歉，算是有做出「姿態」，但在姿態之外，真正具有重要性而必須進一步追問的是，國家對於歷史傷痛的誠實回顧做了什麼？Joachim Gauck雖然2010年角逐聯邦總統失利，但直至2011年12月德國聯邦眾議院在第八次修法中還繼續放寬對東德政治歷史研究的條件，繼續信守21年前統一德國在《兩德統一條約的附加協議》中所作出的承諾：對於前東德國家安全部之行為的政治、歷史及法律回顧探討，必須予以保障。這才是Gauck為德國歷史留下最珍貴的資產。

回到臺灣的情況，單就這篇文字報導無法完全確定成慶齡女士的情況究竟如何，但檔案局一方面公布呂秀蓮、黃信介、陳菊等極權統治被害人的自白書，另一方面卻不提供當事人及其近親完整無遮掩的檔案閱覽權，棄被害人之權利保障於不顧，以維護加害人之隱私，可說是本末倒置到極點。誠然，1990年東德人民所展現的公民能量，是因為東德政府垮台，順勢仰賴了西德政府的「外援」才得以實現；而臺灣並未經歷獨裁政權徹底失勢，政治重整的過程，歷史加害人從未受到懲罰，甚至迄今仍處高位，轉型正義的路勢必更加艱辛坎坷。但就如同前東德祕密警察檔案法聯邦負責人官方網站上所寫的：「唯有當我們對極權理解愈深，才能更好地建立民主」（Je besser wir Diktatur begreifen, umso besser können wir Demokratie gestalten.）。如履薄冰兢兢業業了六十多年的德國尚且還在小心呵護歷史的反省不受破壞，從未回頭看待自己身影的臺灣，怎能在這充滿痛楚和不安的歷史上安睡？如果臺灣一直無法面對檢討過去的極權歷史，被害人無法獲得平反、加害人未曾受到懲罰，便無法好好走向民主的未來。我真的深切期盼，這一切能從檔案法的修正開始。