和全世界比「賤」的自由貿易港區

2003/07/23

因為半路殺出的「外勞條款」引起工運界的抗議,這個月立法院臨時會,本來平平穩穩的《自由貿易港區管理條例》出現了一些變數,最後在外勞薪資與基本工資脫鉤條款刪除、擴大外勞進用限制條款過關的結果下,與勞工有關的條文看似「有得有失」,但實際上,事過境遷之後,我們回過頭來看看,不僅是所謂的外勞條款,整個自由貿易港區條例和產業外移、失業與就業、產業的變動……息息相關,整個條例都值得我們進行進一步的了解。

到底什麼是自由貿易港區?

自由貿易港區指的是在港口、機場等與國際接口的通道上,設定一個封閉的區域,在這個區域內,減免稅賦、簡化通關流程、集中行政管理、排除部分國內法規適用……簡而言之,就是把一切對資本、貨品、人員跨國流動的限制減到最低的「自由」區域,據說,由於全世界,特別是以中國為首的東亞區域,各國都已經紛紛展開各種「自由化」的腳步,如果自由貿易港區不趕快推動,「即有可能將會自外於國際供應體系,而被邊緣化」。

目前,條例中對港區的規劃的原則,是「境內關外」,的設計,所謂「境內」指的是在法律上,仍將自由貿易港區視為國境之內,原則上台灣的法律都必須適用;「關外」指的則是人、貨進出這個區域,並不需要通過海關,因為不需要通關,也沒有關稅,但是,如果離開這個區域,就需要通關、繳納關稅。港區的原始構想,是希望在這裡,建立國際之間的流通、倉儲的中心,而後漸漸又發展出希望能在港區內進行「深層加工」等所謂「高附加價值」的工序。

失去轉運優勢,仍以加工為主

草案從行政院進入立法院,各種各樣不同型態、背後各具利益的財團,就開始在草案上加諸各種壓力,希望把它們的的想像,說得露骨一點兒,是「慾望清單」給放進去。台聯立委黃宗源的「外勞條款」是最後出現、也是最明目張膽的條款,在這裡,我們不擬再對它進行太多的討論,而希望就條例其他更為核心的部分進行一些整理。

類似港區的想法,早在1995、1996年間,國民黨時代蕭萬長、江丙坤等人就曾提出「境外經貿特區」,後來由於李登輝的「戒急用忍」政策,而告暫停,1997年4月19日,政府開放「境外航運中心」,由廈門至高雄間開放直航(對岸稱此為「定點直航」),在部分範圍內,開放大陸與台灣間的轉口貿易的功能,2001年經發會更達成「擴大境外航運中心的功能及範圍,開放貨品通關入出境」的共識,之後大陸的貨品可以進入保稅區,以及採取海空、空海、海海的模式聯運,擴大了轉運,以及部分加工的功能,即使如此,在這個期間,承擔「境外航運中心」的高雄港,在吞吐量的比較上,仍節節下滑,先後落後釜山和上海,從全球第三名,掉到全球第六名。相較於一、二名的香港和新加坡,起碼在作為「轉運中心」的角色上,已經落後了一大截。

在這種情勢下,資本對擴大「境外航運中心」的功能、增加貨品入境、進行加工的要求增強,而在今年年初開始,中國積極參與、並企圖主導東協十加一自由貿易區的動作不斷,引起日本、台灣這些過去依附於美國經濟體的國家的恐慌,於是「自由貿易港區」便成為「境外航運中心」的「加強版」,在對爭取轉運功能不報太大期望的情形下,經建會的企圖仍是以「加工」為主軸。

六百多港區,大家來比賤

根據經建會所期待港區內進行的「深層加工」,指的是產品製成的最後一線,也就是成為「商品」的製程,據說深層加工具備「高附加價值」的特色,可以創造極大化的利潤,基本上,這種想像,是符合資訊電子產業接單後生產(Build-to-Order,BTO)的生產型態,運輸時間短、庫存量低,是它的主要特色。

但是,值得注意的是,無論再怎麼美化深層加工、高附加價值這些特色,自由貿易港區內的生產,仍舊不脫傳統的加工出口區代工、加工的特色,而所謂「深層加工」,也絲毫和「技術密集」、「資本密集」或「知識經濟」,這些一個個美麗的泡沫沒有關係,就如同財經官員、學者所強調的那樣,全世界已經有六百多個樣貌不一的所謂「自由貿易港區」,台灣不做,就要給人家追過去了,港區內的各種「優惠措施」,不過是各國政府爭相比「賤」的結果,在「自由貿易」的邏輯下,不但勞工、土地、環境要比「賤」、公部門的資源更要比「賤」,誰能讓跨國資本賺得最多、留下得最少,誰就能「贏」。

但他們仍要說這是讓產業「根留台灣」的做法,但是,我們幹什麼要讓產業「根留台灣」呢?無非是希望活絡經濟、增加就業、從企業身上多收一些稅,可以補充公部門資源的不足。如果從這幾個方面來看,「港區」的設置,是相當可疑的。

根留台灣,留得住嗎?

就活絡經濟的層面來說,我們若拿港區與「加工出口區/促進產業升級條例」的架構相比較,在稅捐減免、基礎設施、行政單一化……,種種的優惠可以說是差不多,但港區最大的差別在「境內關外」的設計上。對國際更開放,對本土卻更封閉。從港區把東西運出來,是「入關」,要課徵關稅、要經過各種報關手續。自六○ 年代以來,加工出口區之所以能帶動台灣的經濟成長,靠的並不是封閉起來的出口區內的廠商,而是從出口區所帶出來龐大的分工網路形成的所謂「後向聯繫」。但是,港區的這種「聯繫」卻是對外,而非對內的,對於創造國內港區外經濟發展的能力十分有限。

從稅賦的角度看,台灣薪資所得佔應稅所得總額的70%,稅負負擔向來呈現嚴重不公平的現象,以今年財政部的統計,營利事業所得稅最高稅率雖然有25%,但是扣掉各種各樣的免稅額之後,剩下的實質有效稅率,只有1%。為什麼會這樣?連財政部的官員都承認,問題出在《促進產業升級條例》,把廠商的稅都減免光了。現在「加工出口區」還在,《促升條例》也還在,再加上「自由貿易港區」,一切的優惠,看哪一個辦法定得更有利,就依哪一個辦法。

如果,過去的「加工出口區」像是在院子裡種花,在土裡生了根,雖然不深,沒多久就被移植了出去,那畢竟還是生了根了;現在的「自由貿易港區」不是在土裡種花,而只是在院子裡放個花盆,改天嫌不好看,隨時都可以搬走。這種不能帶動繁榮、不能擴大稅收的辦法,他們說那叫「根留台灣」,天曉得什麼會留在台灣?

舊債未清,新債又來

港區和「加工出口區」到底還有什麼不同?在《加工出口區區內事業申請設立審查辦法》第二條裡面開宗明義定下了加工出口區事業的幾個要件︰「為國內尚未建立或缺乏基礎之產業、計畫產品在國內及國際市場尚無顯著飽和跡象、生產過程中可培養國內專門技術員工者……」這也就是說,加工出口區是為了扶持出口導向的幼稚工業用的,以前,台灣社會從農業發展工業,大家穿麵粉袋做的大內褲,勒緊一下腰帶,為經濟打拼忍一下也就算了。

但是現在呢?自由貿易港區的優惠給得更多、工人、環境犧牲得更多,為了什麼?當政府、財團臉不紅氣不喘地告訴我們說,要引進「高附加價值的產業」,他們為什麼不翻翻讓他們口袋賺得飽飽的《加工出口區設置管理條例》,現在他們的富有,是四十年來積欠全台灣社會的債務,而現在呢,當產業不再幼稚、不再需要扶持,他們就改用威脅的手段,給更多的優惠、不然外移,拼經濟拼了四十年了,四十年,我們不但學不到一個教訓,而且越來越相信他們的謊言,為什麼?

港區創造工作機會?

根據中經院的統計,自由貿易港區五年內可以增加十六萬九千多個工作機會。在港區到底有幾個、有哪些廠商、產業會投入都不知道的時候。中經院是用哪一隻眼睛看到這些工作機會我們是不知道,就算它是真的好了,在港區開始設立之後,與國內其他的工業區產生「競租」的效應,會讓多少廠商關掉港區外的廠、遷進港區、減少掉多少工作機會?因為我們沒有中經院的「天眼通」,所以也算不出會有多少。

除此之外,前面已經談過,目前官方所構思港區內稱產線的藍本,是以資訊電子產業運輸時間短、倉儲量低的BTO模式為主,這些體積小、重量輕、輪轉率大的貨品,對倉儲運輸業能產生的工作機會是有限的,以前作成衣、製鞋的時候,十個貨櫃也比不上作資訊電子業時候的一個貨櫃、產業轉型讓倉儲運輸業的工作機會大減,這是很普遍的經驗;加上BTO模式對效率的需求,可以想像的是,港區內產業「自動化」的程度一定極高,對勞動力的需求也會下降;而在製造的生產線上,也因為產業變動大,工作機會也非常地不穩定,在全世界開始比「賤」的時候,哪裡有更「賤」的港口、機場,產業就往那邊遷。所以,這邊所謂的「工作機會」的「質」是大有問題的。

在經建會與學者對港區的想像中,有一個極重要的重點,就是廠區內將提供「更具彈性的勞動力」,就以基隆港為例,台灣區倉儲運輸業工會聯合會所指出的,基隆港今年第一季,就創下5.4%的失業率,「碼頭民營化政策,更嚴重傷害港區作業勞工的集體爭議及協商能力,無論一線還是二線港埠作業勞工,數年來飽受大量裁員及減薪之苦」,在財源減薪之餘,廠商大量採用契約工取代長期雇用的勞工,這使得勞動條件、薪資更加嚴重地被擠壓。

弱化政府功能,資本理想國

將來,一定程度與外界隔絕、強調「管理單位一元化」的港區,可以預料的是,不僅勞工組織的力量將被排除在外、連中央、地方勞政單位的力量也將沒有介入的空間,這些都是目前的加工出口區、科學園區、麥寮工業區所發生的事實,所謂「單一窗口」的管理局,管的只是幫廠商打點水電、清清垃圾、算算帳的雜事,現代國家建立起來的勞工、環境這些保護、監督的機制能省則省,在這些「化外之地」,打造出一個「最小政府」的資本理想國,這才是工商團體「行政單一化」五字真言背後的真正目的。

勞工組織、國家的力量被隔絕、讓缺乏契約保障的個別工人,直接面對全世界廉價勞工的競爭,這才是自由貿易港區的真相。

講到這裡,說了那麼多,其實,這些都還算樂觀、甚至有些天真的。一個更根本的問題是︰自由貿易港區真的搞得起來嗎?我們談過,台聯的黃宗源,趁立院臨時會的機會,要偷渡「外勞條款」。其實不只是黃宗源,更多的人、早就用更不會「呷緊弄破碗」的方式偷渡了更多的東西進去。

請鬼開藥單

就像過去台灣所有失敗的政策泡沫一樣,軟骨頭的官府抵抗不了財團、派系的力量,自由貿易港區早在三讀立法之前,就已經給搞得不成樣子了,我們舉本來在草案中的「港區面積必須超過三十公頃」條款,最後胎死腹中為例。三十公頃的限制,讓許多想要設立港區的地方,擠不進窄門,基隆就是一個最好的例子。港闊水深,但腹地狹小的基隆港,湊來湊去也湊不出這麼大的地方,而基隆港近年來競爭優勢喪失,鄰近的六堵、大武崙工業區,一個個淪落到「養蚊子」的處境。不僅是基隆,就全國的範圍來說,光工業局就有七百多億的工業區土地開發資金、二千多公頃的土地閒置,這麼龐大的土地利益,如果沒有港區這種猛藥來救,又哪有解套的一天?

但問題就在這裡,當大家都在做這個打算的時候,台灣可以容納幾個港區?不必等港區設立起來,去和全球六百個港區競爭,在自己國內就先搶破了頭了,基隆港、台北港、台中港、高雄港、桃園機場、高雄機場,本來就是海港、空港,當然不在話下,連桃園觀塘工業區、彰化彰濱工業區、明明是工業港的雲林麥寮、花蓮和平也趨之若鶩,台南更硬是要填出一個連經濟部都不知道要拿來幹什麼用的七股機場,參加競逐,沒有國際港口和機場的澎湖,就大談起「離島」的優勢,接下來更有人打起軍港的主意……港區的規劃一出,各地方的反應真的是瘋了,為什麼?港區真的那麼有前途嗎?才怪咧!目的只有「土地」,還有土地解套之後營建的利益,也就是地方派系的利益,至於港區會不會飽和、將來搞不搞得起來,抱歉,不關他們的事。

了解了這一層,就可以了解,為什麼朝野的立委在推動港區上,為什麼那麼有共識了,港區的規劃,交給這些人決定,不是「請鬼開藥單」又是什麼?

當然,也有人是玩真的,各自割據的的台塑、和信、長榮,各彈各的調,王永慶一直打算要搞個離島的「惡魔島」,境外關外,國內法律都不管用,百分之百用外勞,沒有人管他。他動不動拿要過去對岸作要脅,趁這個機會把麥寮工業港改成商業港,離「理想」還有些距離,不過手上又多了一些籌碼;和信,賣水泥的,不知道要搞自由貿易港區作什麼,但是他們最近對廢棄物處理這種「環保」事業,可是盡心盡力,難保將來不會搞出個把全世界沒人要的廢棄物都收過來的「全球廢棄物運籌中心」;張榮發前陣子衝冠一怒,從急獨派變成了急統派,打的是通吃兩岸運輸這塊大餅的主意。無論如何,在港區建設的過程中,少不了佔盡政府便宜的 BOT大餅可以吃,對他們來說,自由貿易港區有多重要?難說,反正此處不留爺,自有留爺處,不過既然有人要比「賤」,他們也樂得看看台灣政府能「賤」到什麼程度?

輸,不是問題,認輸,才是問題

有一個道理,其實大家都懂,一個社會裡,如果某些人、某種「自由」沒有限制,就會影響到其他人的自由,譬如說大家常常會說言論自由要有個限制,否則就會有人濫用自由,任意毀謗、汙辱別人,造成別人的不自由,但是,這個規則,好像很少有人用到「貿易自由」的上面去,事實上,貿易自由的無限擴張,對其他人的自由影響最大,會使人失去生存的自由、失去免於恐懼、免於飢餓的自由,「自由貿易港區」所謂的「自由」,就是這麼一回事兒。

港口、碼頭、機場,在世界的歷史上,向來有最具實力、也最有條件與資方鬥爭的工會,但是,在全球化的時代,快速流動的生產線,以及以全世界為範圍的替代勞動力,給予跨國資本瓦解工會力量的環境,「自由貿易港區」可說是在眼前這個時刻,這個趨勢的極致發展,在全世界六百多個自由貿易港區裡,「除非所有的人都被解放、否則沒有人會被解放」這一個鐵率,充分地被證明,特別是在工會力量薄弱的東亞地區這一個經濟體裡面,一國之內的鬥爭,很難發揮成效,當我們體認到港區膨風的大話、謊話之餘,甚至無法否認,現階段的工人力量,連反對的條件都沒有,在港區的高牆築起之前,如何透過組織的力量、準備好穿透高牆的工具,為將來留下一些東西,不放棄眼前爭取寸土的機會。輸,不是問題,認輸,才是問題,我們希望最少,我們能在「揭露」事情真相的這些事情上,起著一些作用。

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