勞退金改制的拉美經驗

2005/10/20

  今年六月國際勞工局(ILO)通訊處專訪國際勞工局智利分處的資深專家Fabio Bertranou,評析20年來拉美的年金制度改革,即將公共的社會年金改為個人帳戶制度 (原文說得妙:a shift in the basis of public pensions from social to individual responsibility)。1981年智利率先改革,接著阿根廷、玻利維亞、哥倫比亞、哥斯大黎加、薩爾瓦多、墨西哥、祕魯、烏拉圭相繼改革,以及美國正在考慮看齊,這個制度已進行將近四分之一個世紀。成效如何?

  Bertranou 提出許多批評:一、財政成本增加(這裡的fiscal cost可能是指基金管理公司的財政),當時規劃年金制度低估了財政的支出成本和風險;二、僅有少數勞工得到較高的給付,且是那些在勞動市場裡收入較高的工人才會覺得滿意;三、薪資不穩定的工人比較適合舊的年金制度,可獲得基本保障;四、低收入或就業不穩定的工人會面臨嚴峻的挑戰,給付年金不足或根本沒有年金可言,國家可能還是要在社會福利預算上協助他們;五、參加新制度的勞工逐漸遞減;六、年金私有化未能避免政府用社會保險年金來平衡財政赤字或投入股市的風險。

  訪談中,Bertranou數度提到智利算是年金改革較為成功的案例,但非源自於良好的制度設計,而是操作過程穩健、政治穩定和經濟成長等外部因素。ILO的記者問了一個尖銳的問題,「那麼誰從智利的制度裡得益最多?人民還是年金管理公司?」他回答:「現在拉美很有利潤的行業叫做私人年金基金管理(private administration of pension funds,簡稱AFPs),智利的人民也得益,因為這帶動資本市場和保險部門,且提供金融資源給信用市場而最終利於新購屋者。」

  在我看來這是非常間接的益處,換句話說,就是透過私人年金管理公司,將個別勞動力的部分儲蓄轉成投資,在資本和信用市場活絡下,勞工沾點經濟成長的好處。這也是1980年代智利改革年金的主因,改革前的私人儲蓄率低於10%。然而勞工最關心的還是能否得到足夠及穩定的年金給付,這點也是 Bertranou關心的焦點。他承認即便是拉美中表現最好的智利,也是給付分配不均,只有穩定薪資收入者能在新制度中受益,僅有五成的年金者能保障最低年金給付水平,遑論其他國家有很多勞動力完全沒被任何年金制度保障。

  那麼接下來制度該如何改革呢?Bertranou認為大眾過度注意第二層老年保障,而忽略第一層保障的重要性,就算是私人年金運作最好的智利,政府仍然提供許多社會輔助年金。(溫習一下:依據ILO規定,完整的老年保障有三層:第一層是由國家預算給付的普及津貼,第二層是強制性確定給付的職業年金,第三層是私人保險或儲蓄。) 我的看法是個人帳戶制也不是什麼確定給付制,恰恰是走確定提撥制導致中低收入勞工沒有老年保障,於是Bertranou只好抬出第一層制度希望政府提供最低保障。他強調從模範生智利的例子來看,未來拉美的年金制度改革要走「公私混合」制,政府的責任不能只是規範和指導私人年金管理公司,還必須提供最低輔助和社福年金,改革的過程需要社會共識,意即勞資政三方的協商。

  殷鑒不遠,當拉美正在思考「再改革」私人年金制度,增強政府責任以及調整給付分配不均的問題,回頭來看我們的勞退金改革,是否正走在別人「錯誤」的道路上?

  即便是年金制度表現堪好的智利,國際貨幣基金(IMF)上週發佈的調查書裡,下了這樣的標題:「智利的年金制度面臨痛苦!」這篇報告摘要了智利年金制度的問題,更詳細的分析請見其九月份的報告,長達82頁。

  智利的勞工每個月繳出薪資的10%到個人退休帳戶,另外繳2%給私人退休基金管理公司當行政管理費,總計每月付出12%(在9月份的報告裡,IMF指出每個月的行管費為2%~4%,勞工多數繳交到百分之四)。退休年齡分別為女性六十歲,男性六十五歲,如果參加年金超過二十年,退休後可「享有」每月保障最低年金給付美元一百四十元(約台幣五千元)。目前智利有六家私人退休年金管理公司(AFPs)。

  經營了20幾年,將近三分之二勞工加入的年金基金有多可觀?去年所有AFPs的總資產約為智利國內生產毛額的六成。看起來驚人却充滿隱憂,兩大問題:一是六家私人基金公司惡性競爭,導致行政管理費增加;二是新加入年金者遞減中,尤其是自雇者和婦女,前者因為薪資不穩定且寧願自己儲蓄,後者是因為長期勞動參與率低。

  那麼退休的勞工能領多少年金呢?這更是大問題,當時規劃年金制度時估計所得替代率為六到七成(IMF九月份報告裡提到當時年金承諾替代率是八成),實際上貢獻較多到個人帳戶(稱之為Active Contributors)的勞工大約領得五成。所有個人帳戶平均餘額低於美元3000元(約台幣10萬元),甚至有15%,約莫100萬人的帳戶少於美元175元。

  那麼,不良的年金制度和政策,誰才會真正遭受痛苦呢?

資料來源:

ILO, Rethinking Social Security: Pension Reform in Latin America, July 2005, International Labor Organization Press

IMF, Chile: Selected Issue, country report No.05/316, September 2005, International Monetary Fund

IMF, Chile Pension System is Facing Pain, IMF Survey, October 17, 2005, 34/19, International Monetary Fund

舊文參考:

1. 苦勞網有許多文章討論台灣勞退金改制

2. 以前寫的私有化或公共化 ─ 勞退金改制危機

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