【My Cool News】外籍看護工新制 公共化長照政策成泡影?

2005/10/18
法國巴黎第八大學博士

  記不得從多久前開始,勞委會、內政部、衛生署對待國家長期照護系統政策就如同電視連戲劇本般,加加減減、刪刪改改、拼拼湊湊。所謂的已著手設計多時的「長期照護」政策,依舊停留在政府各部門「短期」的演出。日前勞委會放寬了的家庭類外勞引進方式,嘉惠了仲介業者、討好了部分人民,然而,短期的放寬效益,所掩飾的是國家社福體系的缺乏,技巧性地迴避真正問題所在 ─ 國家照顧服務低度公共化,將責任再度推回各家庭中。

  10月15日台社論壇「放寬外籍監護工申請之後呢?」中,與會學者、不同團體代表從不同面向審視政府規劃的長期照護體系,看見的是國家退位的照顧公共化政策,並以衍生出的本勞與外勞間就業競爭等衝突來模糊國家缺席的關鍵核心。世新大學社發所教授夏曉鵑指出,近年來一連串的「本勞VS.外勞」、「外勞 VS.雇主」衝突的迷思中,我們看不見「國家」在哪裡,在雇主受照顧權、外勞勞動權益、本勞工作權等多重議題的交互拉扯中,社會大眾所忽略的是引發這些衝突的結構面因素。

  過去二十年來,國家一直企圖想用一個最簡單的行政管理方法或制度來最小化照顧體系中的國家角色,如早期的社會福利政策綱領、推動社會福利社區化實施要點、近期的身心障礙者保護法、老人福利法、社會救助法、加強老人安養服務等方案主要目的,都在於強調社會福利的「家庭化」與「社區化」。然而在社區照護支持網絡的不足,家庭照護需求不斷增加的壓力下,政府粗略地將社會福利推向市場化,引進外籍監護工,讓仲介業者、家庭買方、外勞賣方以人力買賣契約形式取代了社會福利體系中的國家規劃與制度提出的責任。日前勞委會提出的長期照護資格評估制度,只是不小心踢爆地雷,再度暴露行政院各部會整合的無能。

【從評估制度的有效性談起】

  長期照護資格的評估,將由原來的合約醫院醫師依巴氏量表一人認定改為由醫師、護理師、社工人員三人組成的醫療團隊,確認病患所需的每天照護時數。目前初步決定,只有需要24小時全天候照護的,才配予外籍看護工。新評估制度看似較舊制來得周全。勞委會職訓局長郭芳煜表示,將來會直接將照護需求送至社政機關的長期照護動態管理系統,不論時數多寡,社政單位將主動向需求家庭媒合本國籍看護。

  陽明大學衛生福利研究所教授王增勇提出,巴氏量表只檢測身體的障礙,而非心智功能的障礙,忽略失能者所處周圍環境的因素,往往單以失能者身體的障礙程度決定需要照顧的內容。由醫師、護理師、社工員組成的醫療團隊能否真正貼近失能者的需求,是一大考驗。例如,對於一個住在貨櫃屋裡的貧困失能者與一個住在電梯大廈的富裕失能者,即便兩人失能程度相同,並不表示他們所需的照護是等量等質。

  除了醫療團隊的投入與謹慎考量之外,衛政與社政單位所能提供的媒合機制支持網絡,也是評估制度能否貼近需求的要素。然而,各縣市原本已經資源不足長照中心又如何挪出人力處理媒合本籍看護工業務?且,明年元旦就要到位的本籍看護工又在哪裡?若媒合不成,需被照顧者能有幾次的媒合機會?且勞動不順遂時,雇主與勞動者雙方,是否都有再申訴的管道?

  另外,政府提出以發展本籍看護工為主軸的照護思維,其實拉扯出的是連本勞都不願意從事的低度勞動條件。

【引導至本勞VS.外勞競爭關係的對立思維】

  政府各部會長期討論「國內照顧服務體系」的其中一個目標,就是希望鼓勵本國勞工從事看護工作、降低外籍看護工人數。但事實上,台北縣勞工局局長曹愛蘭以台北縣為例說明現實的窘境,自2002年以來,台北縣共訓練了2600多位本籍照顧員,在訓練結束後投入從事照顧工作者約有300多位,全職照顧員僅有 78位,約佔3%,而全台北縣卻有2萬多位失能者需要被照顧。

  若將此一巨大差距放大到全國來看,暴露了兩個問題:第一、這個差距如何彌補?由誰彌補?第二、要是這個差距僅能由外籍監護工來暫時填補,我們不禁想問,是否如同雇主所言,本籍監護工要求多且高、難以管理,被聘用意願低?抑或是雇主提供了什麼樣的勞動條件,不利本籍監護工到位?

  在回應第一個問題上,國家把對老弱殘病的基本照護丟給市場與個別家庭解決,政府在整體社會安全制度規劃不及與不足下,1992年引進外籍廉價勞工,所填補的正是國內公共照顧體系的缺漏。然而,國家公共照顧體系不能簡化為長期照護人力的引進或增減而已。從制度面、專業機構、公部門、私部門、甚至志願部門的投入,才是一個完整照顧體系,公民所需要的是一個完整的制度設計,而非簡化為一個照護人力(不等於他或她、本勞或外勞)。

  再者,外籍監護工與本籍監護工被分化為對立的競爭者,被忽視的是政策與法令中對外籍監護工基本勞動處境的改善與本籍監護工勞動條件的提升。台大社會系教授藍佩嘉表示台灣的外勞政策間接鞏固了人身從屬的奴工制度,其一,外勞不能自由轉換僱主,是剝奪勞工透過市場流動、用腳投票的基本權利,強化僱主的控制權力,其二,移工苦於高額仲介費的債務枷鎖,不得不吞忍接受嚴苛的條件,或淪為不告而別的非法外勞,其三,僱主為了避免外勞逃跑所造成的配額凍結的損失,採取扣留護照或強迫儲蓄等方式,勞雇雙方是一種相互猜忌,而非平等互賴的關係。

  藍佩嘉進一步建議,將外籍監護工定位為需要二十四小時長期照護者所雇用,並且納入社區照護制度中的一環。同時台灣需要積極改變政策環境來縮小外勞與本勞在勞動權益上的差距,具體作法包括開放轉換僱主、延長外勞在台灣的工作年限,保障外勞參與工會組織與結盟行動的權利,同時,勞委會應透過簡化申請程序、降低規費等方式鼓勵僱主辦理直接僱用,以消弭仲介體制在外勞輸入過程中的支配。

【當家庭也成為一個工作職場】

  照護工作不應私有化,但當家庭不得已成為工作職場時,無論如何,除了無酬的家務勞動應被視為一個真正的工作之外,有酬的家務工作也需透過專業化、工會化與正式化。

  過去,家務勞動多由女性無償承擔,如今隨著社會型態轉變,家務勞動已可被承認為一項工作。工作型態中的育幼照顧、老年照顧、失能照顧、身心障礙等照顧、家務勞動等都需要被法制化規範家務勞動條件及勞雇、仲介責任、讓公權力介入私人的勞雇契約,要求工時明確化、強制納入健勞保、明定休假休息權益、居住空間保障、受僱者隱私權、女性保護與性侵犯預防、明確界定勞動內容、訴訟補助及安置收容等基本勞動人權保障。

  除了家務勞動者的基本人權需法制化之外,成為我國家庭勞動後備軍的外籍勞動者的專業化也需被認真規範。他們所需的專業訓練、護理知識與在職進修等都不是個別家庭可以私下傳授或分別提供,這些嚴肅的醫療與照護品質的維繫與提升,都在國家退位、家庭無力獨自負擔下欠缺規範與管理,社會形成打模糊仗逃避中。

  政府將照護體系中的公共責任,切割為個別單位塞回各家庭中,規避立法之責、保障勞動人權之實,導致家務勞動跟照護工作環境無法可管理。家事服務法推動聯盟顧玉玲指出,政府要認真面對「家庭」已是「勞雇」關係場所的事實,除了要有「法入家門」,照顧工作更不應走向私有化。

【照顧工作不應私有化、女性化、非正式化】

  照顧工作私有化政策背後的文化邏輯,即是家庭主義與性別分工。政府一方面把照顧工作視為家庭內的工作型態,同時也宣稱外籍監護工等引進為幫助本地女性,此一解讀,縮小國家的照護體系責任,並且強化女性家務照顧者角色。

  諷刺的是,台灣家庭主義式的照護體系竟需靠壓迫另外一個種族的女性離開她的家庭來完成。更加弔詭的是,台灣女性能進入公共領域,就必須要有另外一個彈性的、或可剝削的、或可控制的「替代者」來分擔家務照護工作,其中牽涉到的不僅是性別分工的對立、也是利用階級跟族群的差異條件來完成公民權中的社會安全需求。照護工作的非正式化,也容易讓僱主視被僱者為家人,訴諸情感動員,工作情境壓縮為24小時無休的待命與無喘息的服務,模糊了勞動權益。

  高雄大學性別研究所教授林津如指出,僱主與被僱者關係,若發生在私有空間,易生層級式的緊張狀態,被僱者也要承受以族群差異為基礎而展現的權力關係。國家應適時介入,把照護工作移到社區等公有場所,增加社區照護體系、家庭聯合照顧中心、臨時照護中心等類型支援系統,健全社區連結網絡。

【國家在哪裡?】

  一個有照護需求的家庭,面對連續的照護工作與醫療事務,在等不到國家的具體政策之下,家庭通常是找尋最簡易的、最小化的解決途徑。有經濟優勢的家庭找尋一個可用金錢交易的勞動力,而經濟弱勢的家庭,則可能落入一人病倒、全家受困的窘境。

  缺乏基礎性的社會安全的政策與財務的不到位,是全民生活的痛。與OECD相比較,歐美各國長期照護的支出佔GDP的比率是介於0.9%~1.6%間,我國則大約只有0.27%。長期照護的支出財源可能來自公共與私人部門兩部分,雖然歐美各國的公共部門財源在長期照護的支出佔GDP的比率皆不超過百分之一,但絕大多數的國家還是以來自於公共部門的財源佔較大的比例。然而,在台灣,我們看不到國家財源的投入。

  另外,照護公共化也不能以去家庭化、機構化、或去機構化、社區化或時有時無的津貼等簡單思維來填補,這些同時並立的醫院居家照顧服務、公辦民營的日間照顧中心、安養中心、收容機構、外展性的社區照護、日托照顧等等,背後支持的國家社會安全政策走向模糊不清,正是看似福利多元、卻踉嗆摸索的寫照。

  以社區為出發的照護公共化,或許可成為家庭照護的適當替代方式。健全的社區照顧體系,能讓受照顧者在接受家庭的協助外,也可以在社區類似家的情境,儘可能過著安定的生活。但是進一步想問的是,台灣的社區/公共空間與時間是否有足夠的資源與妥善的分配,提供受照顧者的外展服務?

  就制度面來講,照顧公共化的實施需要一套完善的制度,特別是政府相關部門的整合,尤其是衛政與社政部門間的合作。但是就目前看來,無論是中央或地方,各部門間的協調與分工不明確,無法提出一致性的社會安全政策,對於公部門與志願部門間的角色也欠缺清楚的規範,導致個人網絡、志工連結網絡、互助網絡、鄰里協助網絡、社區醫療網絡、非正式照顧的社會網絡各自散落。

  社會安全制度與長期照顧產業不是成立安養機構、蓋蓋幾棟老人住宅、公宅、寄發老人津貼、貧窮津貼、失業津貼、殘障津貼,或是計算發展照護產業所能賺得的利益來決定投入的多寡。國家對公民權的基本照護難道僅能化約成金錢買賣人力、金錢買賣醫療的簡單公式嗎?

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