營建工人悲歌何時了?淺談台灣營造業職業災害背後的結構問題

2005/06/28
政治大學勞工研究所研究生,新事社會服務中心職業災害組社工員

  西濱又發生令人怵目驚心的重大工安意外,造成工人六死一傷的慘劇,據報載該段工地已是三年來第四起重大工安意外,且該段工程於去年也有一名工人進行橋樑懸臂的翼板模固定作業時,因吊車纜繩鬆脫,從二十多公尺高的高架橋樑懸臂上摔落地面不治。勞檢單位也早已將該段工程列為,「加強高職災及高危險廠場檢查及指導執行方案」(EEP)中重點管控之營造工程。且開工至今前前後後已做過三十幾次檢查,勒令停工十來次,檢查頻率這麼頻繁,且每次按照規定,停工後必須提出完善之復工計畫,待勞委會認為安全無虞後,才準復工。每次的重大工安意外後,我們常可聽到勞檢所會做出以下之表示:「未改善之前將一直停工下去,且將要求工程單位提出調查報告,在事情未明朗,現場安全未達檢測標準前,將一直停工」。勞檢也做了、罰款也罰了、復工計畫也每次都通過了,但為何仍然無法防止昨日意外之發生呢?對於營造業職業災害頻傳的原因?筆者有以下之看法。

  台灣的職業災害,絕不是偶然的,無論是從台灣或全球範圍來看都是如此,職業災害的問題之所以層出不窮,是有其結構性與制度性的成因,營造業職業災害更是特定社會關係下的結果。在此事件中最需要去關心與重視的應該是:到底是一個怎樣的勞動體制與環境,讓這些工人發生慘劇?因為我們絕對都知道,這起意外是人為疏失造成的;也知道是由於管理缺失造成的。只是每次的檢討都僅止於災害控制理論的第三張骨牌(指不安全行為與不安全狀況)而已,對於推倒第三張骨牌的「兇手」,我們卻從未深入探究。因此,欲理解為何如此的營造工安事件一再地發生,須先從了解台灣營造業市場經濟的本質後,才能理解為何在台灣資本主義制度之下,營造業職業災害的問題會如此普遍且難以根除?

【火車頭已成「死亡列車」】

  營造業是每一國家之重要民生工業,且具有高度產業關聯性的產業,為各項經濟建設之基礎工業,對於國家整體發與民生福祉增進,均有深遠影響。台灣經濟奇蹟的基礎亦是由這群底層營造工人打下的。但如今我們卻看到勤奮而無辜的勞動者,因職災意外而受傷甚至死亡。

  根據勞委會的統計,營造業歷年來之職業災害不論在死亡千人率方面亦或是在重大職業災害事故方面皆居冠,近年來我國每年勞工重大職業災害,平均發生件數約 558件,罹災勞工人數每年約450人,其中三分之二之件數係發生於營造業,四分之一發生於製造業。然而營造業勞工人數約僅及製造業之四分之一。一次的「意外」或許真的是「意外」,但是頻仍的「意外」卻不免使我們反省:到底是什麼原因造成營造業職災案例重複在上演,又是什麼原因使得營造勞工天天處於無人看管的「平交道」上。營造業原應是帶動國家經濟建設發展的「火車頭」,現在卻儼然成了「死亡列車」。

【營造市場已「扭曲變形」】

  營造業這個產業長期以來,在政府產業發展政策中,並未受到應有之重視,攸關產業是否能健全發展的「營造業法」遲至2003年才通過(雖然該法仍存有許多爭議),由於國家對於營造管理制度長年「放任」,使得營造市場結構扭曲變形,台灣營造業在營造業法通過前,營造業的經營管理問題層出不窮,如相關法令不清,法令依據薄弱、各級營造業數量不均、工地主任角色模糊、借牌、賣牌、削價競標、圍標、綁標等問題層出不窮,在在都影響營造業本身制度的健全發展。

【安全衛生經費在層層轉包下被層層剝削】

  業者在競爭與生存壓力下,只得削價競爭、先標先贏,且往往在低價搶標下使得利潤空間被壓縮,標得工程後為了分散風險、轉嫁成本與責任,而不得不採「層層轉包」的生產方式。「層層轉包」的營造模式,可能引發的狀況:

  一是,忽視營造工程的品質:由於「層層轉包層層剝削」,到真正下包負責施工者的手裡時,利潤已經不多了,廠商在低利潤空間下,往往藉由趕工、加班、偷工減料及筆者以為的「偷人工減安全」,指的是原本應該四個工人一個月工作天來完成的工作,卻在成本利潤考量下,由兩個人半個月的工作天來完成;另外減料部分指的是,原本應該花的安全衛生經費與應裝設的安全設施,或應該運用較安全的新工法與作業程序的施工方式,卻在成本與利潤考量下,由此種「偷人工減安全」的方式來完成,此舉無異於是對勞工安全衛生最大的損害,亦是營造業職業災害層出不窮的主因之一。等方式,以求在最短時間、最高勞動強度、最快效率及最節省成本的施工方式下,以維護其基本獲利,而這也往往造成工程品質低劣且危害公共安全甚巨。

  二是,工作面多管理不易:工程由於層層轉包,使整個工程被肢解的支離破碎,出現了多項分包的現象,造成多個施工單位同時施工或各自為政之現象,在已是高危險性的營造工程中,要做好安全衛生之管理談何容易。

  三是,忽視安全生產,傷亡事故多:據統計,近年來營造業發生的職災事故有60%以上是因為轉包工程造成的。層層轉包的結果,最後直接參加施工的大都是來自勞動市場中的臨時工,加上由於缺乏有效的安全衛生訓練,使得施工人員素質較差,缺乏安全施工意識和自我保護能力,施工中不安全作業現象嚴重,加以一些包工頭因為工期壓力,在施工中一味追求工程進度,置工人安全於不顧,很容易引發職災傷亡事故。

  四是,營造工程「層層轉包層層剝削」,養肥了一些貪商。即使災害頻傳,但不肖的貪商仍為一己之私,枉顧工程品質與施工安全。掌控工程市場上游的營造公司,他們利用手中龐大的資金、權力,標得工程,再經由層層轉包、層層剝削的方式從中獲利,極端一點的可能從頭致尾連施工都不需要,經由這樣的遊戲方式便可從中不勞而獲。

  這就是為什麼營造業職業災害年年居冠,而且層出不窮,這也就說明了職業災害並非個人、偶然、單一的事件,而是在這樣的法令缺失與資本主義經營模式下,有其內在的必然性。

【輸的永遠是工人】

  勞工安全衛生法令,對於營造業承攬安全訂有明文規定,本是本著分層負責的原則,由各級承攬人負起勞工安全衛生法令所訂之雇主責任,但在「層層轉包層層剝削」後,我們可以發現大部分的承包商應是既「不願」亦「不能」做好安全衛生之責。即使做好了承攬間之安全衛生管理工作,但在無安全衛生經費可資運用下,這些安全衛生管理機制只是形式上的,而口頭上的或書面上的危害告知、自主檢查卻是做的最好,因為這些是不用花太多錢的。要求一個合乎安全的工作場所,這只是一個最基本且合理的要求。遺憾的是從營造業高職業災害的事實清楚地告訴我們,台灣營造業的勞工安全衛生架構與勞工安全衛生管理的問題,不完全是法令不夠周全,而是從未確實執行與落實。

  在缺乏安全的工作場所工作,受害最深的還是最底層的勞工們,必須冒著生命危險拼命的工作,有時還會因上下游包商工程款的問題,而使得工資無著落。若真是不幸發生意外,要向雇主爭取職災補償與賠償權益時,也常因最下包之包商/包工頭,通常亦較無資本實力的情形下,被迫低價濺賣自己。

【結語】

  由於「國家法令放任」、「扭曲的營造市場結構」、「層層轉包層層剝削」的營造模式,對營造勞動體制內的安全衛生架構起了「致命」的影響,因此使得營造業勞工安全衛生體系因而分崩離析,支離破碎,無法對此產業中的勞工起任何保護作用。因此,不管怎麼樣的災變,到了最後,大家總是把責任推給營造業者一肩承擔,而對政策、法令的缺失則略而不談;一個無法確實提供安全保護的作業場所,類似的災變,還是會一再發生,難有改善,而到頭來受害的,仍然是這群為了生活以血汗拼命工作的勞工朋友們。

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