「WTO」坎昆會議、農業及其它(上)

2004/05/01

  WTO(世界貿易組織)第五屆最高層級的部長會議,於9月10日在墨西哥的海邊旅遊勝地:坎昆(Cancun)正式開鑼。但在幾天場內、場外各種勢力相互攻防拉扯下,大會主席於14日下午宣告協商「無法達成共識」,而告閉幕。 對這場動員了146個會員國(期間又二國加入,共為148個)、4700位代表,聚集全球83國數萬名記者、農民、原住民、勞工、學生、非官方組織(NGOs)、環保團體、以及發動墨西哥官方數萬名軍警、幾艘戰艦的會議,有人說它是場戰爭,有人說這是新一波「大掠奪」;有人慶幸談判破裂,有人懊惱。

  只是這一切,似乎與我們「遙遠」了些。台灣五花八門的媒體,鮮少有這方面的報導或分析。而我們首度以正式會員身分出席會議的代表團,回台後除了份新聞稿外,好像也沒其他公開動作。難道是這次會議因沒什麼具體談判結果,或因它是在位處台灣「天涯海角」的「坎昆」召開,所以就「微不足道」?

  但另方面,我們如果明白:這次會議主要是想把國際貿易中,尤其是農業、投資、服務等議題以及規則,再往前推進一步,或做最後定案。這可不是件小事哩!果真如此,世界各地經濟與社會發展,都會受到一波又一波的衝擊,台灣也無例外!只是我有些納悶:台灣對此關切的人好像不多?是不了解,或是以為由政府全權處理即可?

【WTO與「杜哈」會議】

  會在「坎昆」舉行部長會議,絕不是「天上掉下來的」;它總有個歷史脈絡可尋。而這主要又與1995年成立的WTO、以及2001年底在「杜哈」(Doha)的第四屆部長會議有關。

  那1995年由「貿易暨關稅總協定」(GATT)轉換而來的WTO,主要一些工業國度想更進一步帶動國際貿易,希望貿易能朝「更順暢、更方便、更公正、更可預知」的方向前進。當然,對有關台灣或全球是否需要更活絡的國際貿易,或在既有運作方式下的國際貿易到底對誰有利或有害等這類問題,在此先不談。但至少我們由規章中知道WTO為自身訂定五方面的作用:處理WTO諸多貿易協定,做為貿易談判的平台,處理貿易糾紛,監督各國貿易政策,為發展中國度提供技術協助與培訓計劃,以及與其他國際性組織合作。

  而也正是在一些工業國度及這類組織的推動下,全球各地紛紛主動或被動的冒出「國際化」、「自由化」、「私營化」等風潮;而各種大型、小型、雙邊、區域性諮商與協定也相繼召開與簽署。

  WTO早期談判的重點,或是放在遠距通訊服務的自由化措施,對資訊科技產品的關稅減讓及金融服務的開放等方面。但自2000年後,原本不屬於國際貿易議題的農業與服務業等也給納了進來,而且在WTO的第廿條款訂為「農業協定」(AoA

「農業協定」(AoA)

WTO的「農業協定」或也為全球各地的農產貿易訂出一可能的方向。但另方面,它也是個「釣餌」;讓許多以農業為主的發展中國度以為可依自身一定的農業、而且是唯一的經濟力量,可來與已發展國度週旋、競爭,可有機會把自身的農產品打入它們的市場。因此才紛紛加入WTO。

但即使許多研究都指出:各地許多鄉間中、小農的產出遠勝於現代工業化式大型農業,他/她們也是農村經濟穩定的骨幹,他/她們的既定農耕方式也更能帶動環境的永續,而且全球大多人口也依農維生。但「農業協定」卻認定現代式大型農業耕作方式,會是更有效率、能生產更多、也有更多利潤。因此,它要求南方發展中國度停止對農村的補貼、把農業經濟讓位給現代工業式大型農耕方式。這完全與農村原本的永續方式相違,而且是靠著犧牲各地原本可自足的中、小農,轉來支持那專以外銷為主的大型生產者、巨型進出口商等。也因此,一些農民團體指出「農業協定」其實只是種對全球糧食系統新的控制手法。

),推動農業自由化:各國開放國內市場,減讓政府對外銷農產的支助等。

  這些議題,到2001年於卡達首府杜哈舉行WTO第四屆部長會議時,再與先前一些議題相結合後,轉成了「杜哈發展議程」。其旨意,原本或是在認定國際貿易有助全球經濟繁榮下,「杜哈發展議程」應可逐步協助發展中國度中絕大多數鄉間小農脫貧。工業化國度也誇口試圖盡力改善對貿易所帶來的利潤做更公平的分配,以及來研究把貿易與脫貧相掛勾的各種措施。而且明訂「杜哈回合」應於2005年一月1日前完成協定簽署。

  這絕對是對全球農產貿易的一大進展,先不論好壞。 【全球怪異的貿易運作】

  或許在繼續下去之前,我們應先了解世界貿易的實際狀況吧。

  在過去十多年的貿易自由化中,我們大致可看到幾個現象:

  1. 南北不均衡:佔全球人口14%的工業國度(北方),其利潤有75%來自國際貿易。而佔世界人口40%的發展中國度(南方),其收入只有3%來自國際貿易。

  2. 大小不平等:一些發展中國度出口總額的3/5,或平均僅由當地五家大型製造廠商壟斷。即使在工業化國度,我們也可看到愈大型企業,在國貿中可獲得愈多的好處。譬如:「歐盟」「共同農業政策」(CPA)中50%的補貼,是貼給僅佔全農業人口5%的大農場。而美國50%的農民,只接受政府5%的農產報酬,最大的7%農場則佔有50%的補助。

  這基本上是個「不公平」的貿易方式,長久來也造成諸多的緊張關係。

  另方面,就全球農產貿易來看,「杜哈發展議程」原本也是那佔全球農貿50%以上的美國與歐盟答應來扭轉既定的、傾斜的貿易走向,來協助發展中國度及小農脫貧的一個方向。但幾年下來,這兩個超級強權的作為,似乎不僅是食言,而且是背道而馳;要求發展中國度做更多國內市場的開放。在此,我們就農產的關稅、歧視與補貼等三方面,來初步了解農產貿易的狀況。

「國際貿易在促進經濟發展與降低貧窮上,可扮演很重的份量。我們認為世界所有的民族,都需由多邊貿易系統所帶來的機會增加與福祉添進中受益。」

「杜哈」部長會議宣言。2001年11月。

  1. 關稅:對諸多主要以農產外銷的發展中國度,課以高稅率關稅。譬如:美國對英、法、日本農產的進口稅率為0~1%。但孟加拉、柬埔寨、尼泊爾農產的進口稅率則達14~15%。英國對斯里蘭卡、烏拉奎農產的進口稅率要高於美國農產進口的八倍。印度出口第二大宗的紡織品,銷到美國的關稅是19%;而法、日、德則只需0~1%。

  這種「保護主義」對以農為主的南方國度,絕對是種「傷害」。

  2. 歧視:對南方發展中國度出口附加價值愈高的農產,稅率愈重。在此,以「可可」為例:外銷到「歐盟」或美國的可可豆,零關稅。如果在產地加工為可可醬,稅率升到10%。再加工成可可粉,稅率15%;再加工為巧克力,稅率20%。所以,一些生產可可外P的南方國度,90%以上都是可可豆,5%以下才是巧克力。所以,在德國的可可加工,還比象牙海岸這可可豆最大生產國還要多更多。

  農產附加價值的巨額利益,全由北方富國賺去。這又算什麼「發展議程」?

  3. 補貼:對本地農產的巨額補貼,然後大量傾銷到南方發展中國度。

  譬如:美國每年30億美元對國內25000棉花農的補貼,使得全球棉價降低25%。這也造成1000多萬西非棉農的生計問題,像在貝林國(Benin)就有25萬棉農處於赤貧。另外,如美國的玉米及歐盟的牛肉、蔗糖、乳製品等受巨額補貼的「廉價」農產,在傾銷出去後,也造成尤其是發展中國度眾多的小農,在無法競爭下,紛紛離農、失業或流離失所。畢竟當地政府也根本沒什麼財力來支持國內小農。

  也因此,總的來看,目前國際貿易運作的方式,或多少有助一些人脫貧:提供就業、增加收入,學會新技藝等。但另方面,在國際貿易的總量愈轉愈大、愈變愈活絡下,南方貧國與北方富國、工業化大型農業與小農耕作的經濟差距,卻快速加大。其中最慘的是各地的小農/原住民:生計受阻,求助無門;而且往往是首當其害,最後受益。

  因此,當北方工業國度在緊緊推動自由貿易、但又實施保護主義做法的同時,南方發展中國度不但得在自身一些關鍵的經濟部門被迫自由化,而且也面臨國內糧食安全以及眾多日益貧困小農的生計問題。

【農業與糧食政治的歷史脈絡】

  由以上的狀況來看,難道說農產國際貿易,一直都這麼「怪異」、這麼「不平等」?倒也未必。人世間各種文明,很早就有農產交換的做為。但那多半是小型的、地區性的;而且這種交換,不只是純經濟性,它還具文化性、社會性意義與作用。

  至於農產轉為純經濟的國際性貿易,而且成為由一些既定勢力來控制,這可溯及到19世紀帝國主義的興起及其殖民路線的拓展。當然,我們從另個角度,也可稱這是種「糧食政治」:是誰在控制與處理(獎懲、監視、管制)農產貿易。

「據說貿易可提供一達到較好生活的梯階,可解救我們脫離貧窮與絕望。但令人遺憾的,是目前實際的國際貿易系統與這說法完全是兩回事。」

「聯合國」秘書長:安南(Kofi Annan)

(於大會開幕中宣讀的致辭)

  以19世紀的印度為例:英國為了把印度殖民地的穀類貿易自由化,達成由中央管控,也曾迫使稻農只得在市場中進行交易。這麼一來,卻使原本在印度行之有年的基本銷配、社會支持系統為之瓦解。即使是穀類生產正常,但在印度卻發生了從所未見的大飢荒。

  印度的糧食經濟進入國際自由市場的代價,是至少有1000到3000萬人餓死。當然,還是有人因此大獲其利:一些本地的達官顯要以及印度的穀類貿易商。

  這類狀況到了20世紀「二次世界大戰」後,開始有所轉變。許多由殖民地轉為獨立國家的第三世界國度,發現自身仍陷在經濟被殖民的處境。於是在各自「打拼」的同時,也想透過「聯合國」合力推出有關糧食貿易的較平等的國際新規則。

  1976年於「納若比」召開的「聯合國貿易與發展會議」(UNCTAD),發展中國度一致同意來對16種主要商品設立物價控制系統,以避免一些基本商品的價格在不受管制的全球市場中上下波動,而造成國內經濟更難發展的困境。另方面,它們也認定應把貿易納入國家發展政策的一環,以及本國投資者應比外國投資者擁有更多權益。

  但這種方向與作為,對歐美等工業化國度可是個挑戰。也因此,自1980年的「貿易與發展會議」後,北方工業國度透過南方國度的大量外債,與一些如:「國際貨幣基金組織」(IMF)、「世界銀行」(World Bank)等國際金融機構配合,強迫它們做「結構調整」,使其經濟運轉更符合北方諸國利益。

  另方面,歐美自1980年代後,也逐步把南方諸國度最關心的農業議題當作釣餌,將之納入「貿易暨關稅總協定」的「烏拉奎回合」(1986~1994),誘使更多發展中國度加入那1995年新的國際經貿組織:WTO。

  「聯合國貿易與發展會議」也因此被架空,失去了原本可做為爭取及保衛南方諸國經濟發展的份量。至於那真正攸關全球數十億農民生計的農產貿易,則得到2001年「杜哈發展議程」才算正式成為談判主題。

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