農會農民的 — 談農會總幹事直選

2006/05/25
台灣大學農業推廣委員會技士

【前言】

  農會在服務農民、促進農業發展及繁榮鄉村經濟上佔有關鍵性的地位,惟長久來農會被派系壟斷,選舉過程每每有賄選及黑道暴力介入,乃致農會經營人謀不臧、弊病叢生、功能不振、背離農民需求。

  在諸多農會問題中,「總幹事以間接選舉聘任制度產生,農民不具影響力」最為關鍵。1988年「520」農民運動即是以「廢除農會總幹事遴選辦法,還權於會員或會員代表大會」為主要訴求之一,爾後「農會總幹事直選」之議題不斷發燒,被視為是解決農會功能不彰、背離農民需求的良方;雖然行政院農業委員會及台灣省政府曾於1990年多次研商並取得共識,決將農會選舉改為直接選舉,但卻未付諸實施。

   1993年「520」農民運動萬人大遊行,仍要求農會總幹事直選,農委會回應以「樂見其成」。然自1995年起多家農會「超貸」浮濫,接連發生擠兌,農會信用部獨立及改革躍為社會輿論焦點。2000年民進黨政府上台,積極推動「排黑條款」,立法通過:若曾犯內亂外患罪、刑法貪污罪、組織犯罪防制條例或賄選罪等,經判處有期徒刑確定者,未執行或執行未畢都不能登記為農會會員代表、理監事候選人及總幹事候聘人;且在農會或其他金融機構借款,有一年以上延滯本金返還或利息繳納之紀錄,或對農會有保證債務,經通知其清償而逾一年未清償者,均不能擔任農會理監事和總幹事。

  除此之外,民進黨政府在農會政策上,即鑒於農會信用部超貸嚴重、逾放比過高,爰延續信用部改革之政策思考,大刀闊斧進行金融改革,於2001年及 2002年連續兩波指定銀行接管34家農會及2家漁會信用部。筆者於任職農委會期間,有幸辦理振興計畫,輔導這34家農會發展經濟事業,與其接觸密切,深知農會總幹事用心努力,確實能快速成功發展經濟事業,並造福農民;然而,在這34家農會中仍是有不少總幹事渾渾噩噩,不思改善農會經營困境,更無視於農民的殷殷期盼,而這樣的農會之員工通常也是士氣低落、態度怠惰,無力提出有效企劃案以增加農會收入及保障自己的薪資,更遑論協助農民解決問題。何以致之?農會是農民的,何以農會經營可以不在意農民的需求?何以總幹事敢不服務農民?何以農會員工如此能力低落、態度怠惰?乃農會總幹事間接選舉聘任制度以致之!

【農會概述(為方便於論述,本文只討論鄉鎮農會,而不涉及省市及縣市農會)】

  農會法第一條規定:「農會以保障農民權益,提高農民知識技能,促進農業現代化,增加生產收益,改善農民生活,發展農村經濟為宗旨。」農會肩負鄉村政治、經濟、社會、教育等多項功能,設有供銷部、信用部、保險部、推廣股等業務單位,供銷部可辦理農業資材(肥料、農藥、種子、包裝器材等)及消費物資之供給、農產品收購、運銷、加工、倉儲等服務;信用部可辦理農民會員及非農民贊助會員之存放款金融業務;保險部則提供農民農業保險服務及接受政府委託協助農民保險業務;推廣股工作涵蓋農業生產技術之指導示範推廣及農村婦女與青年之教育輔導、福利增進。

  如此組織極為完備,各部門在總幹事領導下可以整合地提供農民很完整的服務,農民只要專心農業生產,其餘概可由農會協助辦理。如某鄉鎮種稻面積大、品質也良好,農會總幹事為擴大服務農民,可建置稻米產銷專業區,經由推廣股示範推廣合適本地生產之良質米品種,延請專家設計標準作業流程(Standard Operating Procedure,SOP),並指導農民生產過程各項要領及注意事項,提昇農民生產技術,確保生產優質安全稻米;與農民訂定產銷契約,稻米生產過程由供銷部聯合大量採購供應優質低價的秧苗、農藥、肥料等資材,採收後農民將稻穀賣給農會,由供銷部進行烘乾、儲藏、碾米、品管、包裝,建立品牌,開拓通路,不僅可銷售國內市場,也可以行銷海外市場;農民購買農業資材或消費物資可向信用部貸款,採收後再行清償,賺款亦可存於信用部;另,保險部提供農民保險服務,亦可辦理稻作災害保險,使農民安心於耕作,並具鼓勵農民參加稻米產銷專業區之效果。

  農會是自籌經費、自負盈虧之農民組織,員工薪資及員額數依農會上年度總收益而核定。總收益高的農會,員工薪資較高,也可聘用較多員工數,但新進員工應經公開考試聘任。供銷部、信用部、保險部都是可藉由服務農民而產生盈餘的部門,農會總盈餘須提撥62%以上作為推廣經費,但各部門辦理服務農民相關業務或事業時,可向政府申請業務費及設備費補助。

  通常農會業務是以信用部一枝獨秀,信用部既是農會盈餘主要來源,也是員工薪資來源,其他部門不受總幹事重視以致未能發揮應有功能;惟近年來農會信用部因呆帳、逾放比及金融市場競爭激烈而盈餘大幅消退,甚至虧損,各農會對於供銷部經濟事業轉趨重視,對於政府補助款也需求殷切。

  農會為農有、農治、農享之農民組織。農會為農民所有,農會財產亦屬全體會員;透過權能區分之組織設計,農民有權、總幹事有能,農會應為農民所治;農會盈餘雖沒有分配給農民,但因62% 以上盈餘提撥為推廣經費服務全體農民,農會各部門業務亦以服務農民為宗旨,故農會為農民所享當無疑義。

  在權能區分組織設計上,農民有權表現在入會滿6個月之農民會員可選舉會員代表,組成會員代表大會,為農會最高權力機關,每年開會一次,議決農會年度預決算及與會員權利、義務有關之重大事項;會員代表大會休會期間,由會員代表選舉的9名理事組成之理事會及3名監事組成之監事會代理治理農會。理事會每二個月召開一次,除第一次理事會經全體理事二分之一以上之決議,自農委會遴選合格人選中聘任總幹事外,其餘皆應依會員代表大會之決議策劃業務交由總幹事執行;監事會每三個月召開一次,負責監察農會業務及財務。總幹事獲理農會聘任後,即主掌整個農會業務、財政及人事大權,總幹事有能,秉承理事會決議執行任務,向理事會負責。

  但因長久來農會是以間接選舉聘任總幹事,能獲聘為總幹事,必能掌握會員代表大會及理監事會,每年一次的會員代表大會只是例行的會員代表吃飯聚會,理監事會也淪為總幹事橡皮圖章(反對派在會員代表大會及理監事會決議上均不具影響力),不僅無法監督總幹事,更不能代表農民交付任務要求總幹事執行,而農民的權被弱化,總幹事的能卻未削減,農會弊端於焉產生且功能不彰,農會脫離農有、農治、農享本質,異化為總幹事之私人公司。

【抹殺農民意見之間接選舉聘任總幹事制度及其影響】

  何以間接選舉聘任總幹事制度是農會問題之根源?何以「農民選代表,代表選理事,理事聘總幹事」卻無法表達農民意見、伸張農民權益、監督總幹事及要求總幹事執行農民殷切需要的業務?

  農會選舉每四年辦理一次,以2005年的農會選舉為例,2005年2月19日農事小組選舉投票日為選舉基準日,2004年8月18日以前入會之農民會員才具有選舉權及會員代表、理事之被選舉權,2004年12月20日公告選舉人名冊,將會員依戶籍所在之村里編入各農事小組,2005年1月3日至7日會員代表候選人登記;2月18日農委會公告總幹事遴選合格名單,2月19日農事小組選舉投票日,採無記名單記投票法,會員一人一票圈選一名會員代表候選人,一個農事小組通常約有一、二百名會員,選出1-3名會員代表,全農會會員代表最多45名;由於是超小選區,選舉人少,候選人可依平日交情估算可能得票數;若有超額競選,就會有賄選,甚至暴力介入,投票之前會催票,投票當日也會在投票場所固票並藉觀察選舉人投票後打招呼之神情研判其投票傾向。3月7日召開會員代表大會,選舉理事,採無記名限制連記投票法,每一會員代表一票圈選四名理事候選人,全農會選出9名理事;由於每一會員代表可圈選四名理事候選人,理事候選人約需得到10票以上才可能當選理事,故沒有派系支持之獨立理事候選人是不可能當選理事的,尤其有效選票認定寬鬆,派系支持的會員代表會被要求投票給特定的四名同派系理事候選人並得蓋章在某個特定角落,如此投票結果可以查知派系支持的會員代表是否跑票,是故理事選舉雖採無記名投票,實則形同記名投票,獨立理事候選人無法當選,而即使在會員代表選舉上容或有獨立會員代表當選,在理事選舉上也不具影響力。但在相互競爭的派系會員代表當選人數勢均力敵時,獨立會員代表就奇貨可居,可以坐以待「幣」,然後被納入某派系,支持該派理事候選人。3月16日召開理事會,理事互選理事長(採無記名單記投票法)及經全體理事二分之一以上之決議聘任總幹事。要穩當獲聘總幹事,除要有5名同派系理事當選外,應再加上1名第一候補理事,否則在理事會聘任總幹事之前,若有同派系理事意外死亡或被買票或遭暴力脅迫而將戶籍遷出農會所在地而喪失會員資格,也就喪失理事資格,而遞補理事為對方派系,總幹事一職就拱手讓人了!

  如此間接選舉聘任總幹事制度,要「當選」總幹事是必須要有派系,而非派系介入,沒有派系支持連理事都當選不了,更別談是「當選」總幹事。

  要「當選」總幹事不是培養自己能力,有能有賢有政見等待理事會聘任,而是要掌握派系,指揮大兵團作戰,從選舉基準日1年前就開始部署會員代表、理事及理事長人選,自各農事小組中挑選人面廣、人緣佳、當選機會大的會員參選會員代表;6個月前就在可能的農事小組中增加足夠的會員數,當掌握半數以上的會員代表後,若在理事選舉上沒有出差錯,順利當選5名理事再加1名第一候補理事,就可以順理成章「當選」總幹事。若派系競爭激烈,選舉過程短兵相接、驚心動魄,長達3個月以上的選舉火熱期都得繃緊神經、步步為營,立即處理各種突發狀況;成王敗寇比的是財力、人力、暴力,而非能力、政見。

  若派系實力懸殊,則容易經協調而分配會員代表人數、理事人數、理事長及總幹事人選。而無論是派系競爭激烈與否,皆與農民無關,對農民而言,只能在農事小組會員代表候選人中選擇一個候選人而已,不是甲派系,就是乙派系,若有獨立會員代表當選,在理事選舉上也不具影響力,當然也無力影響總幹事人選,且終將會被派系吸納支持其理事候選人。選舉制度如此,農民的意見完全被抹殺,既然無法選賢與能,政府在總幹事遴選及農會排黑條款等等方面的諸多努力實質效益就不大!而無論是現任總幹事或新人欲參選下屆總幹事,都必須穩固派系,掌握足夠的會員代表及理事,否則如花蓮縣富里鄉農會前總幹事張智超先生,雖然經營績效良好,打響「富里米」名號,在當地頗受農民好評,並於2004年成功外銷米到台灣已睽違33年的日本市場,成就農委會農產品外銷之重要政績,但由於沒有掌握足夠的會員代表數,早在會員代表候選人登記之前,他就已經知道自己無法續任總幹事,空嘆經營績效再好也徒然!

  這樣的農會選舉制度對於農會經營有極大的傷害,牢牢大者有:

  (一)農會為派系壟斷:要當選總幹事必須要能穩固派系,並掌握足夠的會員代表及理事;對於與派系毫無淵源的人才,進入障礙如同登天,無法乾淨參選而當選總幹事,農會必為派系壟斷。雖然現任總幹事也有人才、積極努力的,但如此選舉制度確實阻斷許多優秀人選進入擔任總幹事,尤其現任總幹事能穩固派系就能穩坐寶座,經營農會沒有壓力、不用講求績效,自然就容易鬆散及渾渾噩噩了!

  (二)監督弱化:在選舉過程,會員代表、理事及監事都只是總幹事安排的棋子,其當選之後自無力於監督及要求總幹事執行切合農民需要之業務,而且總幹事所安排的人選通常是教育程度不高,國中國小畢業者比例很高,監督能力也薄弱,故農會形同總幹事之私人公司。總幹事不僅是這家公司的總經理,更是能控制董事會的實質老闆,如此稍一人謀不臧或投資計畫不謹慎,業績再好的農會都可能一夕色變,事實上許多信用部被接管的農會都曾經是績優農會、被引為農會典範啊!

  (三)農民無力感:農民既在農會選舉過程無法發揮影響力,在農會業務上自然就失去發言權、無法提出要求,現制產生的總幹事若願意照顧到農民需求與福利,則實是「農民之福」。整體而言,農民都是自求多福或自生自滅,農民最迫切需要的供銷服務,長久來不為總幹事所重視,推廣服務也只是點綴式插花,缺乏整體規劃及有系統執行,於是農民生產的農產品只好透過販運商及行口銷售而被壓低價格,若經由農會「共同運銷」運至批發市場,同樣也是被不合理殺價。

  (四)農會員工素質低落、工作態度怠惰:總幹事為鞏固派系,自然需要給予會員代表、理事及監事某些利益,其中包括介紹親友進入農會工作。雖然法令有規定農會新進員工應經公開考試聘任,但這些經介紹進來的員工通常素質不高而以臨時員工身份進入農會工作,然後再等待機會參加升等考試以晉升職員。而高教育程度、有能力通過公開考試的人才,可能因農會沒有報出缺就無法進入農會工作。即令偶有人才進入農會工作,若有不順總幹事的意,則必會被調職冰凍而無法發揮長才。當總幹事只念茲在茲總幹事權位,只顧穩固派系而疏於業務,又員工通常也有會員代表、理事或監事護航,總幹事就很容易不要求員工努力工作,員工工作態度普遍怠惰,「穿水水,等著領薪水」。即使遭逢信用部被接收之遽變,很多農會之員工仍是不知道怎麼辦,連計畫書都得一再修改,振興業務之評估也不詳實、規劃不周延,而只一味透過立法委員爭取補助經費。

  就台灣社會而言,這樣的選舉制度既無法選賢與能,整個選舉過程候選人所投注的人力、心力、物力、財力、暴力都屬資源量費,農會辦理選務的支出及農政單位繁雜的行政工作與龐大人力也都不具實質意義。尤有進者,農會組織完備,在服務農民、促進農業發展及繁榮鄉村經濟上可以發揮很重要的功能,但因這樣的選舉制度,農會被私人化、虛弱化、怠惰化,農會功能不彰更是台灣社會的巨大損失。

  農會如此,台灣鄉村不僅失去自力發展的生機,外界資源也難以進入鄉村而促進農業發展,台灣成為一個「中空的社會」!事實上,台灣在發展優質安全農業上還有很大的成長空間,但農會無法針對自己鄉鎮的重大問題尋求改善及擬定與執行切實的發展策略,即令農委會有再好的政策也無法貫徹到基層而實質改進農業。

  以發展農產品外銷而言,農委會於2004年至2006年「加強農產品國際行銷方案」共投入22.5億元,預期外銷金額2004年成長7.9%、2005年成長 6.6%、2006年成長5.6%;但要發展農產品外銷,並非在國外市場辦理展售會、與外國政府及廠商接洽等等努力就可以為功,更重要的是要依據國外市場需求特性,規劃生產合適品質規格及數量之產品,並設立優質農產品外銷生產專區,以免國外訂單源源不斷而台灣卻供不應求、無法接單。但要設立外銷生產專區就必須要有強有力的健全農民組織積極投入,整合提供有系統的服務,組訓農民生產合適品質及數量,包括依據SOP操作、建立生產履歷及安全施用農藥等等。然而目前台灣最重要的農民組織—農會—沒有扮演這樣的角色,外銷政策的落實就缺乏根基,農產品外銷實績也就很不穩定,2004年外銷金額成長了9.9%,而 2005年只成長0.8%。

【農會改革根本之道 — 推行總幹事直選】

  台灣農會的問題很多,長久來改革建議方案也很多,但若沒有正本清源地探究問題的根源,改革建議方案可能是緣木求魚、沒有成效!台灣農會問題的根源就在於間接選舉聘任總幹事制度,必須予以破除,最直接而有效的改革辦法就是還權於農民,讓農民會員直選農會總幹事!

  農民直選總幹事,農民就可以在總幹事選舉上發揮影響力,總幹事選舉就可以打破派系壟斷,具經營長才之有志人士亦可投入總幹事選舉,提出理想政見,促進良性競爭。

  當選總幹事在經營農會上也會有壓力,得以經營績效作為下屆競選之籌碼,自會依據農民需求開辦相關業務,審慎評估規劃欲執行的企劃案,不僅總幹事本身會努力,也會要求農會員工積極任事、用心服務農民,並為發展業務需要,要求員工提升相關知識技能或進用合適人才。總幹事之競爭壓力來源,不僅是下屆選舉之可能參選的人才,附近鄉鎮績優農會經營績效也自然會成為農民要求總幹事改進的依據。而當總幹事選舉與理監事選舉切斷關係,總幹事與理監事的連結就不會那麼密切,監督程度會強化,而且任何理監事藉由對農會內部資料的了解,若有與總幹事不同見解,在鄉村輿論上都可以發揮影響力。如此還權於農民,農會選舉才具有意義,才能選賢與能,優秀人才才能出頭,農會才會是實質的農有、農治、農享。

  論者或曰:「農會總幹事直選將會如鄉鎮長選舉般地賄選!」但試問:目前農會選舉花費動輒數千萬元、一票可能上萬元、又有暴力介入,豈是鄉鎮長選舉賄選規模所能比擬?又農會是農民的,還權於農民是天經地義,不可剝奪的權利!而且鄉鎮公所與農會不同,是由政府編列預算,辦理事項廣泛,鄉鎮民可以較不關切;反之,農會是得自服務農民中籌措經費,是得講求農業經營績效的,考核標的更為明確,當農民知道「總幹事人選不同,影響農會經營績效甚大,攸關農民福祉」,賄選的效力就會大幅降低!

  當總幹事有連任壓力,當總幹事得講求農會經營成績,不僅會極力發揮農會已有的「能」,也會積極尋求外援。當在供應農民優質低價農業資材上可以透過鄰近鄉鎮農會共同聯採而進一步壓低進貨價格,那麼鄰近鄉鎮農會總幹事會主動努力協調成立聯採中心,且陸續會有農會加入,聯採效益越來越大;當在農產品加工、銷售上,農會需要透過鄰近農會策略聯盟才能發揮規模經濟,農會間之策略聯盟才有可能;當總幹事需要改進業務時,外界學者專家之輔導資源才能有系統有成效地進入農會及鄉村,而農業政策也才能貫徹到基層!

  總幹事改為會員直選,總幹事已有競選連任壓力,但在制度設計上還必須再強化「權」的力量,使無論是否要競選連任的總幹事都會受到有效的監督。會員代表方面可予廢除,而以如同上市公司股東會之會員大會為農會最高權力機關,讓每一位會員都有資格參與,讓教育程度高、看得懂預決算財務報表及投資企劃案的農民都可以關心農會經營並在會員大會發揮意見領袖影響力;在辦理總幹事選舉時,也辦理大選區制理監事會員直選,如此可以大幅縮短農會選舉流程,避免許多選舉紛爭及暴力金錢介入的機會,也減弱派系影響力,促進人才進入,增強監督總幹事及農會力量,防止總幹事濫權,確實審查年度預算、投資企劃案、業務報告案並策劃業務交付總幹事執行。

【結語】

  農會弊端不勝枚舉,巧立名目圖謀私利相當容易,常為農會界人士所「津津樂道」,但相關文獻尚未直指「農會問題的根源就在於間接選舉聘任總幹事制度」及其選舉操作方式。

  長久來台灣社會大眾對於農會弊端傳聞並不陌生,也常聽說農會選舉賄選與暴力介入、派系惡鬥,但社會大眾對於問題的嚴重性並不能確切了解,更無法窺探農會選舉制度之精巧設計及派系神乎其技的操作。由於社會大眾不了解而不重視此一議題,所以「吃農民夠夠」的農會選舉制度才能這樣綿延流長地持續下來!

  社會大眾知道農會信用部超貸嚴重、逾放比過高,但信用部問題只是農會問題的表癥之一而已,整體農會的功能不彰、弊端叢生,既嚴重傷害農民福祉與權益,更造成台灣社會極大的資源浪費。社會大眾很同情農民處境,願意提高農業預算及老農津貼加碼從每月四千元提高為五千元。但農會問題根源就在於間接選舉聘任總幹事制度,只要要求推行總幹事直選就可以快速有效協助大家所關心的農民解決許多困難,農業政策也可以落實貫徹,農業預算可以更有效率運用,造福農民更多更大更深遠。

  其實,農會總幹事間接選舉聘任制度是過去專制社會的餘毒,繼續存在於已經可以直選總統的台灣社會十分諷刺,既然選民可以直選總統,農民為何不能直選農會總幹事呢?當政黨要改革,就直選黨主席;當國民黨青年團總團長選舉發生弊端,就要改革為直選總團長;農會問題嚴重,農民為何不能直選總幹事?農民是農會的主人,自主選擇總幹事是天經地義的權利,怎可剝奪?怎可繼續任由農會淪為總幹事的私人公司?

  台灣要幫助農民、改革農會,就必須打破農會為派系壟斷、推行「農會總幹事直選」,其所需的努力與過程並不困難,只要行政院提出農會法修正案並經立法院三讀通過就可以實現,困難度絕比不上公投法之三讀通過。當前台灣最有權勢的兩位政治人物— 陳水扁總統及馬英九主席—都最了解直選好處,也最關心農民福祉,忍心讓農民繼續受不公不義的農會選舉制度摧殘嗎?朝野都可以競相為老農津貼加碼奔走並火速通過,若朝野也能競相努力為農民打破不公不義的農會選舉制度,立法院三讀通過「農會總幹事直選」輕而易舉!天佑農民,天佑農業,天佑台灣!

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