壹、背景說明與政策方向
一、有關萊克多巴胺添加於動物飼料之議題,我國早於2007年曾向世界貿易組織(WTO)通知,我國已預告將訂定萊克多巴胺殘留標準的草案,嗣於20日後再通知WTO延期,迄今仍懸而未決。當時美國即曾質疑我國政府在處理此項議題時,未以科學證據為基礎且未能遵守國際承諾。
二、為確認是否繼續禁止使用萊克多巴胺,或完成萊克多巴胺殘留標準的訂定,行政院乃以「專業考量、風險管理」為原則,開始進行政策研析。近一個月來,透過「食品藥品安全專案會報」技術諮詢小組會議的召開,廣納專業意見與蒐集科學證據,據以周延考量、專業判斷,在確保國民健康無虞的狀況下,提出政策方向。
三、農委會陳主委迄今召開三次技術諮詢小組會議,其第三次會議結論顯示:「(在現有的文獻)沒有查到消費者食用中毒的個案報告」,也就是說,迄今並沒有科學證據可認定食用飼料添加萊克多巴胺後的肉品對人體有害。
四、在上述會議結論的基礎上,並考量國家整體利益後,行政院提出了「安全容許、牛豬分離、強制標示、排除內臟」四項原則。在此原則下,對飼料添加萊克多巴胺(Ractopamine)的牛肉「有條件解禁」,而所謂的「有條件解禁」並不包括豬肉,也不包含萊克多巴胺以外的瘦肉精。後續行政院將以此原則為基礎,與立法委員溝通,就修法內容提出建議。
貳、具體做法
一、「安全容許」:對於飼料添加萊克多巴胺的進口牛肉,政府會參考先進國家的標準,訂定安全容許量。衛生署也會廣納各界意見、疑慮,參考國際資料和國人飲食習慣等,在3個月內提出萊克多巴胺的容許標準,並透過立法院修法決議處理。
二、「牛豬分離」:政府不會開放含萊克多巴胺的豬肉進口,以行動保障國人健康及畜牧業者。雖然在目前專業評估階段,並沒有科學證據證明飼料添加萊克多巴胺的肉品對人體有害,但政府仍會兼顧國人膳食習慣及本國產業的發展,不會開放含瘦肉精的外國豬肉進口臺灣。
三、「強制標示」:行政部門會貫徹「安心內閣從安心食品做起」之宣示,全面修正「食品衛生管理法」,並把「強制標示」入法,藉由公開標示讓資訊透明,以保護消費者權益。「強制標示」的配套措施,不只落實於大賣場、超市或便利商店等出售生牛肉的場所,其他直接提供膳食的場所,例如:飯店、餐廳、牛排館等提供牛肉熟食的場所,也必須清楚標示所出售的牛排、漢堡、或其他牛肉食品等其牛肉產地及必要資訊,透過清楚的資訊揭露,充分保障民眾的選擇權。
四、「排除內臟」:依據現行「食品衛生管理法」之規定,近十年發生牛海綿狀腦病或新型庫賈氏症病例國家牛隻的頭骨、腦、眼睛、脊髓、絞肉、內臟等,不得進口。此一規定已經排除殘留量可能較多的牛內臟進口,這樣的政策立場,不會改變。
五、「專業考量、風險控管」:為充分尊重科學專業,未來萬一有明確的科學證據或清楚案例,證明食用在飼料添加萊克多巴胺的美國牛肉在安全容許量下仍對人體有害,政府會主動用最快速、最嚴格的方式把關,立刻禁止相關產品進口,做到「專業考量、風險控管」,絕對不會讓民眾的健康暴露於風險中,一定將民眾的健康放在第一順位,這樣才符合「國民健康優先」的政策立場。
六、「依法取締」:農政機關每年均會進行違法使用乙型受體素的監測工作,抽驗各類畜禽及其使用的飼料,違法使用者處以新臺幣3萬元至15萬元罰鍰;1年內再犯者,處以新臺幣25萬元至125萬元罰鍰。另外,政府也會強力執行牛的頭骨、腦、眼睛、脊髓、絞肉、內臟絕對禁止進口,全力保障國人的健康,並強制產品標示原產地,讓消費者有絕對的選擇權利。
参、專業依據
一、依美國、加拿大、日本及澳洲各國所做的動物毒理試驗,整體評估後,萊克多巴胺不具基因毒性、不致產生致癌性、低劑量(15 mg/kg/day)對生殖毒性無顯著影響,且在人體半衰期短(4小時),24小時即可排除80%以上。
二、在行政院「食品藥品安全專案會報」技術諮詢專家小組第三次會議中,與會學者專家確認,在目前可能查到的科學文獻中,尚未有關於人食用含萊克多巴胺肉品所做的大規模安全流行病學之研究,但同時也沒有查到消費者食用中毒的個案報告。
三、目前世界各國對肉品中是否可含有萊克多巴胺的規定不同。美國、加拿大、墨西哥、澳洲、紐西蘭、南韓、泰國等國核准使用萊克多巴胺,歐盟、台灣及中國大陸等則禁止使用,其他許多國家對此一問題沒有表示立場。另外,各國因文化及飲食習慣不同,所訂定之萊克多巴胺殘留容許量(Maximum Residue Limit, MRL)也不盡相同,如美國在牛的肌肉訂為30 ppb,加拿大、日本、韓國等則訂為10 ppb。國際性組織「食品法典委員會」的草案尚未通過,其殘留容許量為10 ppb。
四、國內使用的動物用藥品均須申請檢驗登記,經許可發給許可證後始能販賣及使用。倘衛生署訂定萊克多巴胺安全容許量後,使用萊克多巴胺且殘留符合標準的牛肉就可輸入。國內則須經動物用藥品檢驗登記核准後,才能使用。
肆、經貿分析
一、國內產業:
根據資料顯示,國內牛肉生產量約占整體消費量7%,其他93%來自國外進口,國產牛肉供應以溫體生鮮為主,與冷凍(藏)進口牛肉有明顯市場區隔。經明顯標示進口國後,容許消費者選擇,尚不至於大幅改變現有市場生態,但政府仍將積極擬定完整配套措施,以輔導國內肉牛產業永續發展。
二、臺美經貿:
(1)美國為我第3大貿易夥伴、第1大外人投資及技術來源國,雙邊經貿關係十分緊密重要。而我國為能擴大經貿布局、促進產業發展,近年積極開拓國際貿易空間及參與區域經濟整合,包括與中國大陸簽署ECFA、與星、紐等國洽簽ASTEP與ECA,都是經貿戰略的啟動步驟,目標在為我國參與美國所主導的TPP區域貿易協定創造有利條件。
(2)美牛案的僵持,除短期內使臺美TIFA進程停滯,中長期言,也勢必對我經貿體制自由化與提升國際競爭力造成衝擊。特別是我國主要競爭對手南韓已接近完成經貿戰略布局,臺美間的美牛貿易金額實際上有限,美牛對他國輸出情況亦從無出現食用安全顧慮,臺美關係若因美牛議題而致雙方經貿關係低盪,實不利於我政府營造自由化與國際化的經商環境,也妨礙我國際競爭力之提升,或因失去美國強力支持而使我國際經貿地位日趨邊緣化。
(3)此外,國內若仍無法依據科學論據或國際規範客觀處理議題,美方如視我為不可信任之貿易夥伴,將影響支持我參與區域經貿整合或國際組織的力道。
三、歐盟爭議:
(1)有論者主張我國應以歐盟模式處理美國牛肉問題,惟經查美、加於1996年以歐盟禁止含荷爾蒙之牛肉進口並不具有充分科學證據之風險評估為由,向WTO控訴歐盟措施違反WTO之「食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定」(SPS協定) (註: 當時萊克多巴胺等乙型受體素尚未開發使用於飼料添加劑)。
(2)WTO於1998年判決美、加勝訴,並於1999年同意美、加申請報復,美國獲得授權報復1億1,680萬美元,加拿大獲得授權報復1,130萬加元。嗣後在美國採取報復措施情形下,美歐雙方於2009年達成協議,歐盟以一定牛肉數量之零關稅配額賠償美方(由每年2萬公噸增加至2012年8月之4.5萬公噸);而美國則逐年減除對歐盟之報復措施。雙方並將於2013年再檢視和解之執行情形及內容。
(3)歐盟經驗顯示,如風險評估科學基礎不夠充分即禁止某種添加物飼料之肉品進口,有遭WTO裁決敗訴之可能。
伍、臺美關係與區域整合
一、美國與我國在國防安全、經貿、國際參與、科學、能源等廣泛層面之關係極為深入且重要。世上沒有其他國家可像美國一般,在各領域予我實質有力之支持與協助。而馬總統首任因臺美互信恢復,整體臺美關係為30年來最佳狀況。
二、美國為我第3大貿易夥伴、第1大外人投資及技術來源國,雙邊經貿關係原即緊密重要,允應持續提升。美國國務卿柯琳頓稱我為美國「安全及經濟之重要夥伴」。我需積極強化雙邊經貿關係,鞏固我在美國區域戰略布局中之堅實夥伴地位。
三、我與中國大陸簽署ECFA之同時,亦盼與美國等主要貿易夥伴簽署相關經貿協定或參與TPP強化經貿整合,我與中國大陸改善關係之同時,實更須強化與美國等其他重要盟邦或盟友之雙邊關係。