責任主編：王顥中
【編按】本文作者詹順貴本身是此案審查的內政部區域計畫委員會成員之一，也是長期參與台灣農村陣線並關注中科開發案的執業律師。
10月11日台北高等行政法院判決撤銷了中科四期二林園區的開發許可，成了內政部區委會開發許可遭司法撤銷的首例，從而引發諸多爭論。對於判決的主要批評，可見諸於國科會主委朱敬一（見2012/10/15 中國時報 「期待二林園區 是最後一個環保與開發的爭議」）、副主委賀陳弘（見2012/10/13 聯合報 「中科許可撤銷 國科會：請法官代為選址」、）以及前中國時報社長王健壯（見2012/10/18 中國時報 「凱撒的面具－『羅伯茲的選擇』：所有法官的教材」）等人，內容則集中在，定調此一判決是司法權對行政權的侵犯，理由是，認定司法機關只能針對程序問題而非實質內容做成判決，而「中科四期園區的選址」乃是屬於後者，因此非屬司法能置喙的部分，否則就是「侵犯行政權」而成了「太上行政院」。
詹順貴則在本文明確回應指出，二林園區的選址作業，並未遵循明列了選址應顧及條件的《區域計畫法》（第15-2條，內容見下方BOX）與國科會自己所核定之「中科四期擴建需求及遴選作業說明」，而這個層次的問題正是之所以會引發二林園區相關選址爭議的根本性問題，故司法機關當然可對內政部開發許可之行政處分加以審查、介入。
【相關文件】
行政法院判決撤銷中科四期二林園區的開發許可，連日引來國科會朱敬一主委、賀陳弘副主委、王健壯與中時社論等諸如司法不該越界干涉政府決策、乾脆請法官替國科會選址等諸多責難，但批評者都忽略了二林園區選址上根本性的問題。
第15-2條：
依前條第一項第二款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰
一、於國土利用係屬適當而合理者。
二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。
三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。
四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。
五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。
前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。
三權分力的憲政體制下，司法固然不該干涉政府決策，但如果決策最後必須以行政處分形式做成，則司法即有權審查該行政處分的合法性。檢視中科四期二林園區引發司法與行政間分際的問題，必須分二個層次：政府要不要再增設中科四期，是政府的上位決策，司法當然不得干涉，這是第一層次問題，也是目前對撤銷中科二林園區開發許可的行政法院判決批評者看到並用以質疑判決的層面；第二層次問題是，在決定要增設中科四期之後，伴隨而來的是國科會必須找到合適的設置地點，因為國科會選了一塊農地，所以依區域計畫法規定必須再向內政部申請使用分區變更與開發許可。此時，內政部能否同意使用分區變更（即農業區變更為工業區）與核發開發許可，必須依《區域計畫法》第15-2條第1項規定加以審查，包括對國土利用是否適當合理？是否違反中央或地方法定的土地利用或環境保護計畫？對環境保護、自然保育及災害防止規劃是否妥適？與水源供應、鄰近交通設施、排水系統...等公共設施能否相互配合？有無取得開發地區土地及建築物權利證明文件？內政部所作許可開發或駁回申請的決定，都是行政處分，一旦有行政爭訟，司法當然可以也必須加以審查。然而有關第二層次的問題，卻是批評者刻意加以迴避的二林園區根本性問題。
檢視台北高等行政法院判決撤銷二林園區開發許可行政處分的重點：
第一、台灣目前工業區（含國科會的科學工業園區）閒置的土地面積相當多，「科學工業園區管理局作業基金」的負債10年來成長6倍，至2011年已高達1,363億元，加上糧食自給率嚴重偏低，為維護永續發展，在國家有限資源的有效運用下，應優先使用閒置工業區土地，而非任意再大規模舉債徵收農地，二林園區的開發違反《區域計畫法》第15-2條第1項第1款對於國土利用應合理且適當的規定。至於彰濱工業區，只是用以對比同在彰化的二林園區，以利說明閒置情形，並非法官直接替國科會認定應選址在彰濱工業區。
第二、濁水溪兩岸的彰化、雲林，百年來一直是台灣糧倉，不只水稻，其他蔬果亦然；而二林園區徵收大片台糖農地與近30公頃已辦竣農地重劃的特定農業區，加上依內政部土地測量局、經濟部水利署委託工業技術研究院的官方監測資料，及內政部、經濟部與農委會共同研提的「彰化雲林地層下陷防治計畫」，都已將彰化二林列為地層持續下陷的嚴重地區。所以，二林園區選址違反屬《區域計畫法》第15-2條第1項第2款所定的中央法定計畫即現行台灣中部區域計畫第一次通盤檢討針對環境敏感地區（包括「優良農地」及「地層下陷」）的管制規定。
第三、彰化縣長期缺水，當地自來水98%是由自來水公司抽取深層地下水供應。二林園區的用水水源取決另一應經環評卻尚未通過環評的大度攔河堰能否興建（目前已確定不再興建）。縱中科現在改採海水淡化，依其規模仍需環評。因此，在用水水源的開發案也須經環評的情形下，二林園區的開發許可，必須於所有環評案通過後才能核發，否則依《環境影響評估法》第14條規定即屬無效，二林園區此時核發的開發許可也違反《區域計畫法》第15-2條第1項第4款要求水源供應需能相互配合的規定。
細看判決理由，雖然第一點理由中，判決書對於二林園區與彰濱工業區的比較著墨過多，有畫蛇添足之嫌，但整體上，行政法院乃是依二林園區的客觀事實與官方資料為依據，認定其開發許可違反相關法律規定而判決撤銷。批評者應先冷靜客觀檢視當初國科會所核定的「中科四期擴建需求及遴選作業說明」中有關用地需求條件與實際執行現況的落差有多大，再來思辨究應如何善後或批判行政法院不遲。
國科會上述選址辦法有關用地需求條件包括：必須符合區域計畫（含通盤檢討）等上位計畫、現有建物或聚落較少、可配合園區開發時程充份供應的水源、污水排放應考慮承受水體限制、所需經費及民眾抗爭、避免位於嚴重地層下陷區及經辦竣農地重劃之特定農業區、聯外交通條件良好...等等。以上選址條件落實到實際選址狀況，幾乎都曾產生爭議，部分甚至引發激烈抗爭：包括在交通方面必須增編預算擴寬3條鄉道、1條縣道以及增闢2條快速聯絡道路；污水排放問題，引發農漁民抗爭；用水方面，長期水源沒有著落，中期水源的引水工程引發溪州鄉農民激烈抗爭；必須徵收包括經辦竣農地重劃的特定農業區在內的640公頃農地與現有百人聚落；明顯位於多份官方資料揭示的嚴重地層下陷區等等。對照上述判決理由，幾乎互相呼應，試問當初國科會為何不遵循自訂的規則選址，以致種下今天的後果？
此外，此案是2008年馬英九競選總統連任時提出的「愛台十二建設」政見之一，也是選後極少數能兌現的政見，所以在推動時，形式上雖然經過環評審查與內政部開發許可審查，但實質上根本就是背書。其中內政部開發許可審查部分，雖是經內政部區域計畫委員會多數決通過，但扣除官方代表全部投票支持，為何區委會的民間專家代表絕大多數反對中科四期的選址？簡單地說，是因為區位選址不當而非全然反對中科四期，此為二林園區根本性的問題，不是轉型減少用水與降低污染即能改變。作者敢如此說，因為我是當時全程參與該案審查而且也是反對的區委會委員之一！
詹順貴
律師、環境法律人協會理事長。
回應
Re: 誠實面對 二林園區 判決撤銷 之中真相
獨立蒼茫
http://thomas0126.blogspot.tw/2012/10/blog-post_25.html#more
未敢掠美
【裁判字號】 99,訴,1856
【裁判日期】 1011011
【裁判案由】 區域計畫法
【裁判全文】
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1856號
101年9月27日辯論終結
原 告 楊振典等28人（詳如附表一）
陳嘉新等33人（詳如附表二）
莊金進等24人（詳如附表三）
共 同
訴訟代理人 施淑貞律師
張譽尹律師
蔡雅瀅律師
被 告 內政部
代 表 人 李鴻源（部長）住同上
訴訟代理人 陳淑芬律師
陳曉祺律師
林世民
參 加 人 行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局
代 表 人 楊文科(局長)
訴訟代理人 蔣大中律師
莊郁沁律師
複 代理 人 朱仙莉律師
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國99年7
月8 日院臺訴字第0990100202號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
附表二、附表三所示原告之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、本件被告代表人江宜樺於訴訟進行中變更為李鴻源，茲據被
告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應
予准許。
二、事實概要：
(一)行政院國家科學委員會（下稱「國科會」）向行政院陳報中
部科學工業園區第四期（二林園區）（下稱「中科四期二林
園區」）籌設計畫書，行政院交據經濟建設委員會（下稱「
經建會」）邀集相關單位、機關、機構研商後，提經民國97
年10月20日委員會討論獲致結論，乃以行政院97年11月6 日
院臺科字第0970048480號函國科會，原則同意辦理，並照上
開經建會97年10月20日審議結論辦理（下稱「97年11月6 日
函」）。
(二)參加人乃以98年2 月27日中建字第0980004166號函（下稱「
98年2 月27日函」）檢送中科四期二林園區開發計畫及細部
計畫（下稱「系爭開發計畫」），經彰化縣政府以98年3 月
10日府建管字第0980055770號函並附該府各單位查核意見（
下稱「彰化縣政府98年3 月10日函」）後，請被告審議。案
經被告區域計畫委員會專案小組會議8 次審議，並為加速審
查效率，採與行政院環境保護署（下稱「環保署」）環境影
響評估審查委員會（下稱「環評審查委員會」）併行審查原
則，環評審查委員會98年10月30日第185 次會議審查，有條
件通過環境影響評估審查。迄經被告區域計畫委員會98年11
月5 日第265 次審查會及同年月12日第265 次審查會延續會
議，作成19點決議請參加人於3 個月內補充修正，送內政部
營建署（下稱「營建署」）查核無誤後，核發許可函。
(三)被告嗣以98年11月13日台內營字第0980811381號函檢送上開
98年11月12日第265 次審查會延續會議紀錄予審查委員、相
關機關及單位（下稱「被告98年11月13日函」），再以98年
11月16日台內營字第09808114091 號函，以依參加人98年11
月13日中建字第0980023188號函（下稱「參加人98年11月13
日函」）送之系爭開發計畫定稿本，系爭開發計畫業依被告
區域計畫委員會第265 次審查會延續會議決議補正完竣，依
區域計畫法第15條之1 規定，為開發之許可（下稱「原處分
」或「系爭開發許可」）。原告不服被告98年11月13日函及
原處分提起訴願，經行政院以院臺訴字第0990100202號訴願
決定作成：「關於原告不服原處分部分訴願駁回。其餘部分
訴願不受理。」遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：(一)原告楊振典等28人（詳如附表一）於系爭
開發計畫基地範圍內有土地或建物，將因系爭開發計畫而被
徵收，致喪失土地或建物所有權及被迫搬遷他處，其居住遷
徙自由、工作權及財產權均將遭受侵害，故伊等於系爭開發
計畫有利害關係，得提起本件行政訴訟。又原告陳嘉新等33
人（詳如附表二）在園區範圍內有土地或建物（即被包圍在
園區內，僅就地保留未被徵收），雖無土地被徵收，惟居住
於園區範圍內之保留區，居住環境因區域計畫變更而改變，
原本為田地變為工業用地，景觀因而改變，公共設施如排水
、用水系統及交通動線等變更，造成伊等居住遷徙自由及財
產權之侵害，故伊等於系爭開發計畫亦有利害關係，得提起
本件訴訟。另原告莊金進等24人（詳如附表三）之土地或建
物，雖係位於系爭開發計畫園區範圍之外，惟區域計畫法第
15條之2 有保障開發區域外特定人之意旨，系爭開發計畫變
更後，將限制鄰近地區使用地下水，妨害原告莊金進等人之
家庭生活或農業灌溉用水，損及伊等對土地之使用，故伊等
亦有利害關係得提起本件行政訴訟。(二)系爭開發案除須將原
有排水路、截流溝及灌溉溝渠改道，並推遲已預定之農地重
劃，影響農業生產環境之完成，且行政院農業委員會（下稱
「農委會」）並未依法就本件農地變更進行內部之獨立審查
，亦未以機關名義出具同意文件，是原處分有違農業發展條
例第10條第1 項之規定。(三)依區域計畫法第15條之2 第1 項
第1款 之規定，對國土利用之適當與合理，乃開發許可之合
法前提要件，惟中科四期二林園區位於彰化縣內，鄰近即有
彰濱工業區，閒置情形嚴重，且自「農地釋出方案」以來，
我國自83年至98年間，耕地總面積及糧食自給率已大幅減少
，被告卻仍核准釋出及允許開發優良農地，對於國土利用顯
不適當亦不合理。(四)依本院向相關單位函詢之結果、實務見
解及被告於85年委託邱穀工程顧問有限公司辦理之「臺灣中
部區域環境敏感地劃設與土地適宜性分析技術報告」（下稱
「邱穀環境敏感地報告」）之內容，系爭開發計畫之範圍係
位於優良農地、地層下陷區域及地下水補注區，是原處分顯
違反被告於85年所頒布「中部區域計畫第一次通盤檢討」（
下稱「中一通」）之開發限制。且本院函請行政院農業委員
會（下稱「農委會」）與彰化縣政府提供依農業發展條例第
8 條第1 項規定擬訂之「農地利用綜合規畫計畫」，農委會
與彰化縣府據以函覆「彰化縣農地利用綜合規劃報告」，足
見該報告確係農委會與彰化縣政府依72年8 月1 日修正之農
業發展條例第21條規定，就農業資源分布、生產環境及發展
需要，所擬定之計畫。至89年1 月26日修正即現行農業發展
條例第8條 第1 項公布後，該計畫並未變更，仍屬該條所定
之適地適作模式之農地利用綜合規劃計畫，是原處分同意釋
出重要農業地帶土地，亦違反「彰化縣農地利用綜合規劃」
土地利用計畫，已違反區域計畫法第15條之2 第1 項第2 款
之規定。(五)系爭開發計畫之短、中期用水，其用水來源均來
自於抽取地下水，將造成地層下陷更加嚴重，被告對於環境
保護、自然保育及災害防止未為妥適之規劃，與區域計畫法
第15條之2第1項第3 款規定亦有不符。(六)系爭開發案為高耗
水產業，惟彰化地區供水能力僅勉強平衡，原處分核准時，
長期水源大度攔河堰尚未通過需進行第二階段環境影響評估
，而今經濟部水利署（下稱「水利署」）已考慮不興建大度
攔河堰，系爭開發案與彰化地區水源供應顯不能互相配合，
且系爭開發案之排放水方案，至今仍未確定，尚需進行環境
差異分析，可見原處分作成時，與鄰近排水系統尚無法配合
，有違區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款規定。(七)依法務
部99年8 月10日法律字第0999031664號函釋意旨（下稱「99
年8 月10日函釋」），依區域計畫法第15條之2 第1 項第5
款之規定，不論開發單位係政府機關或私人，均需遵守，政
府機關尤不能以徵收手段規避本款規定之適用，且透過徵收
取得私有土地，亦非取得土地及建築物權利證明文件之唯一
方式，惟開發單位對系爭開發區域之土地擬採全面徵收方式
辦理，未取得土地及建築物權利證明文件，原處分逕予核准
，亦有違本款規定等語。並聲明：訴願決定關於駁回部分及
原處分均撤銷。
......
臺北高等行政法院第六庭 ( 受命) 法 官 張國勳
審判長法 官 闕銘富
法 官 黃桂興