凱撒的面具-「羅伯茲的選擇」:所有法官的教材

2012/10/18
世新大學客座教授

二林園區本來是環保與開發之爭,但台北高等行政法院最近撤銷園區開發許可的那份判決書,卻意外引發了行政權與司法權之爭。

在長達八十多頁的判決書中,法官從頭到尾反覆重申的一個重要論證是:中科四期園址選擇二林基地並不適當也不合理,應優先考慮彰濱基地;判決書最後幾頁甚至列表比較兩個基地在區位條件、水源供應及土地取得等十項條件的優劣。

法官認為選二林不如選彰濱的理由是:「彰濱工業區仍有高達一二四八公頃閒置土地,足供二林園區預定開發所需之六二六點四公頃土地」,因此「實無再選擇於二林基地現址舉債耗費五二○點六億元開發之必要」;判決書並嚴厲指責內政部未盡選址之責,是「自行限縮」、「自我矮化」、「劃地自限」。

但彰濱優於二林的判決理由,係屬於法律範圍外的理由,其結果當然可能引發憲政爭議,亦即:園址選擇屬於行政裁量權,但司法權卻越俎代庖判決彰濱優於二林,是否有侵犯行政權之嫌?行政法院對行政機關所作的行政裁量,雖有可針對裁量之「合法性」進行司法審查之權,但法官若將司法審查範圍擴及於行政裁量之「妥當性」,是否也逾越了司法權應有之權力分際?

換另一種說法,「法院在法律範圍之外其實並不存在司法權」,「法院僅是適用法律的工具」,「當法官宣稱有自由裁量權時,也僅是在法律範圍內行使的裁量權」,這幾句話是美國已故首席大法官馬歇爾對法院與法官角色的界定,如果法官判決逾越了這個角色的界定範圍,當然難免會引發是否越權的爭議。

再從另一個角度來看,高等行政法院判決也引發另一個憲政爭議:法官是否能夠或者應該扮演政策制定者的角色?在國家重大政策的決策鏈當中,行政權與立法權毫無疑問都是政策制定者,但本來應屬裁判角色的司法權,如果也介入政策制定,甚至凌駕行政與立法權之上,是否也會引發司法至上的疑慮?

以二林園區為例。這項開發案屬於國家重大政策,相關中央政府機關及地方政府係經民主程序才選定二林作為園址,以開發二林園區為名目迄今已歷三年的政府預算也都經立法院審議通過;也就是說,行政與立法機關對於選擇二林作為完成這項政策的園址均無異議,反而是當裁判的司法機關有異議,並舉證歷歷特別指明選二林不如選彰濱;但法官在法律範圍外推翻行政與立法兩權推動的重大政策決議,並儼然以政策最後決定者自居,當然會讓人有司法統治的聯想。

但法官並非民選產生,權力基礎與民選政府與民選國會大不相同,法官雖有司法審查之權,但司法審查若無限上綱變成政策審查,而且審查結果又是以類似園區選址不當的非關合法性的理由,否決民選政府與民選國會的重大政策決議,這樣的判決就像法官指責行政機關選址不當的理由一樣:顯屬判斷之濫用。

再以美國最高法院處理「歐巴馬健保」案為例。首席大法官羅伯茲在他撰寫的判決文中指出,最高法院之所以判決健保案並未違憲,並非因為他們認為「歐巴馬健保」是好的政策,而是因為沒有任何憲法理由可以判決這項政策或法案違憲;羅伯茲更特別提及司法權在重大政策中的角色:「我們並不擁有專業與特權去做政策判斷」,「政策決定是授權給那些民選的領導人,如果人民不同意他們的政策,他們會被人民趕出辦公室」,但「保護人民免於受到他們政治選擇(意指選舉)的後果影響,並非我們的工作」。

羅伯茲這幾句話並非自我閹割司法權,而是司法節制的表現,也是非民選司法權對民選政府與民選國會扮演政策制定者的尊重;羅伯茲手上那一票可以推翻「歐巴馬健保」,更可以改變美國歷史,但他卻做了自我限縮的選擇;他的選擇可以作為所有法官的教材,當然也適用於對高等行政法院二林案判決的檢驗。

而檢驗的結論則是:在二林案中,環保與開發之爭是公民社會的正常,應該鼓勵;但司法與行政權之爭卻是民主政治的非常態現象,必須警惕。

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