責任主編:王顥中
【編按】2012年10月勞委會公布勞保費率與財務評估的精算報告,當中指出:潛藏債務達7兆、2018年勞保基金達到收支不平衡,以及2027年基金結餘出現負數。報告公佈後,我們看到,「國家撥補」成為解決勞保破產危機最主要的訴求;另一方面,在此次勞保危機中,在媒體與政治人物的議題操作下,軍公教人員成為眾矢之的,而面臨其退休制度被修惡的處境。然而,我們必須指出,「撥補」無法解決勞保基金的破產問題,而檢討公保年金,也是以「製造問題」的方式面對問題,都無助我們理解當前的勞保危機,以及思考更關鍵的、退休後的老人安養問題。
「勞保危機」專題試圖釐清勞保危機的關鍵問題,從此次引爆議題的精算報告開始,指出真正的「危機」是什麼,以及勞保制度如何修改、又要如何看待軍公教人員的退休制度?最後,如果國家要負責,它該負的「責任」又是什麼?
【勞保危機】專題
- 《系列一》「從勞保的『擠兌』和『精算』談起」
- 《系列二》「面對危機,受雇者應該主張優先調高保費」
- 《系列三》「真正被精算的,是『政治』」
- 《系列四》「釐清國家責任──關於「政府撥補」」
- 《系列五》「全球性災難──私有化的退休基金」
- 《系列六》「重新評價『救勞保』各方案」
- 《系列七》「軍公教『好』在哪裡?談失落的『終身僱用』」
- 《系列八》「『相對剝奪』制度已有解 心結須打開」
這一篇是系列的第4篇,不過距離第3篇已經經過足足2個月的時間;在這2個月的時間裡,「年金改革」被拉到總統的層級,由行政、考試2院分別組成跨部會小組,進行改革方案的討論(相關報導),10月和11月統計出來,總數約5千多億的勞保基金,被「擠兌」領出了768億出來(相關剪報),問題不可謂不嚴重。而繼去年(2012)10月28日(相關報導)與11月25日秋鬥(相關報導)2次「讓雞蛋飛」之後,今年1月19號,工運團體也將再度上街頭,算算時間,行政院的勞保方案,那時差不多該提出來了,而前2次雞蛋飛,對勞保議題還沒有明確主張的工運團體,在119的遊行中,也將以這一個議題做主要的訴求。
一個撥補,幾種版本
在這裡,我們將「勞保危機」鎖定在「中期」的收支危機(短中長期危機定義請參見「系列二」)來作討論,對於目前解決問題的五大方向:「一、提高費率,二、提高基金經營績效,三、降低給付,四、政府撥補,以及五、評估其他社會福利的可行性。」需要一一加以評價;而在「系列二」中,我也首先提出來,無論就制度永續性的設計,或者「保費」具有「工資」的性質來說,受雇勞動者應該主張,至少不應該反對「調高保費」的方案;而同樣地,與「保費」相對,減少給付也就是降低薪資,不管是以哪一種形式(以降低給付為目的,調整給付的公式、參數、延長退休年限等),都應該是首先要反對的。
我們接著來討論「政府撥補」的問題。
在立法院這個會期,出現10幾個立委針對勞保「撥補」問題提出的提案,加上目前行政院所說出來的改制方案,都沒有涉及到具體的「提高保費」、「降低給付」這些問題,倒是對「國家撥補責任」著墨甚多。而這些所謂「撥補」的提案,不外乎兩種類型:一種是「國家負最後責任」;另一種是撥補,而撥補又有「撥補基金的虧損(保證收益)」、「基金收支不足時撥補」,以及「撥補潛藏債務」。
在這裡,我想先提出來,除了「潛藏債務」的撥補外,其它的「撥補」,意義不大,也就是「假」的撥補。
首先,什麼是「最後責任」?國家當然要保證它所開辦的社會保險不會倒,這種保證責任,是「政治責任」,本來就不是「法律責任」。我可以簡單地這樣問,「難道法律裡沒有規定國家要付最後責任,勞保倒,它就可以不管嗎?」,反過來說,「就算法律裡定了它的最後責任,勞保真的要倒了,它又管得了嗎?」在勞保倒之前,有太多方法可以讓它不倒(例如說,把退休年齡延長到80歲吧!?),國家絕不會讓這個制度走到這個「最後一刻」的,這樣的文字放在法條理,頂多只有「安心」的作用,沒有實益,要是把它當作「改革」的一部份,那顯然是想太多了。
沒有什麼作用的「假」撥補
至於「撥補虧損」,在現行的《勞工退休金條例》(第23條)和《公務人員退休撫卹基金管理條例》(第5條),都有「台銀2年定存保證收益」的規定,在《勞保條例》裡,把這個「保證收益」條款加進去,當然是好的,不過起碼目前,用處並不大,2009年之後,台銀2年定存利率就一直維持在1%出頭,這個標準,對勞保基金要靠投資收益來維持平衡來說,實在是一個太低的標準。而基金的危機,本來也不是因為在投資上的虧損而來;在同樣有「保證收益」的退撫基金,政府撥補起來,也時時出現「擺爛」的情形(相關評論),可以看到「收益保證」的效果並不大。
至於「基金收支不足時撥補」則可能有2種情形,一種是像在「精算報告」裡預估的,勞保基金的收支,漸漸從「入不敷出」,到「出現負數」,最後不夠給了,這種情況,就跟前面說過的「最後責任」是一樣的,政府根本不會讓這一天來到;另一種情況,則是「猛爆性」的,就像這一陣子出現的「擠兌」風暴;勞保在去年10、11月被「領走」768億,如果風暴擴大,一下子幾個月把5千多億領光,當然不是沒有可能的事,「擠兌」這種東西,就是那麼回事,不管法律有沒有訂,事情真的發生,國家還是得拿大筆的鈔票往裡面塞,否則也是嚴重的政治責任。
說到這裡,就不能不提,如果要怪罪媒體、電視名嘴炒作勞保基金危機的時候,恐怕也得問一問,為了達到自己設定的目的,勞委會是不是也在「精算」這一次危機的政治效果、也在利用危機(參見「本系列三」)。
在討論過了實益不大、入法也OK的「最後責任」、「虧損撥補」與「基金不足支付時撥補」之後,我們再來說說「真正的」撥補,也就是「撥補潛藏債務」。
「撥補潛藏債務」的問題
目前,在公保、勞保、退撫、勞退這幾個退休基金裡,有「撥補潛藏債務」的就是《公教人員保險法》第5條對民國88年(1999)5月30日以前,公保舊制潛藏債務的撥補;在這個條文入法之後,11年來,政府撥補了3千5百億進公保基金;目前公保舊制的潛藏債務(用未來30年算)大概還剩1兆。
「撥補勞保舊制潛藏債務」是部份工運團體提出的訴求,但是這個提法存在著不少問題,我在這裡要提出來做一些討論:
首先,公保的「舊制」屬於「恩給制」,所有的保費都由國家提撥,撥補是國家撥,基金沒有錢,國家也是要出,這裡所謂的「撥補」並沒有增加或減少任何國家的給付責任,甚至可以說,「撥補」只是一種財務管理的手段而已;但是勞保基金不同,勞保保費是國家、資方、勞方以「1:7:2」的比例負擔的,要國家撥補,也就等同於要國家把資方和勞方原要負擔的90%的部份給扛過來,這是大幅增加國家的支出。
再來,公保舊制是過去的東西,它的潛藏負債,每過一年少一年,最後是會完全消失的,但是勞保嚴格地說,根本沒有「新舊制」的問題。2008年《勞保條例》修法,只是在當時老年給付「一次領」之外,再加上一種「年金」的給付方式,保費負擔的結構沒有改變、「一次領」也還存在,基金也沒有辦法分開,在被保險人都還有選擇權的情形下,也沒有辦法定義什麼是「舊制」及「新制」的潛藏負債。
接著,需要注意的是,會造成現在勞保基金有高額潛藏負債的原因,並不是「舊制」,而其實就是因為「年金給付」的實施,根據勞委會的精算,在2008年,勞保年金開辦前,潛藏負債是3.249兆,而到了這一次的精算,4年的時間,大幅擴增到7.269兆,增加一倍多,就是因為勞保年金的關係,領年金的人越多,潛藏負債就會越高。事實上,年金制的實施,本身就是為了延緩基金產生收付不足問題的方法,但只是「延緩」問題,換到的結果,就是潛藏負債的大幅增加。
我們從撥補的規模來看,勞保的規模遠大於公保,就算只以10倍估計,公保一年撥補3百50億,勞保一年就要撥補3千5百億,假設中央政府總預算歲出用2兆來算,這樣的規模,幾乎要佔到歲出的2成。3千5百億是多少呢?我曾經抓過一個數字,就是台灣經過2010年「革命性地」將營所稅從25%降為17%(相關評論),在2011年大概短收了1,728億(相關評論),就算把營所稅再課回來,也不過是這個數字的一半。
如果政府不是從資本家的口袋,而是自己拿出這些錢來,那勢必是以舉債的方式,把「潛藏債務」變成檯面上的國債(而且一下子就會撐破《公共債務法》的上限),這樣要做什麼?當然,如果國家有辦法讓資本家來出這個錢,那當然很好,但是,我想說的是,如果真的有一年3千5百億,要解決老年危機的問題,絕對有更多比把錢丟進勞保基金潛藏負債這個無底洞更好、也更重要的方法(後面再慢慢談吧)。
【勞保危機】專題
- 《系列一》「從勞保的『擠兌』和『精算』談起」
- 《系列二》「面對危機,受雇者應該主張優先調高保費」
- 《系列三》「真正被精算的,是『政治』」
- 《系列四》「釐清國家責任──關於「政府撥補」」
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Re: 【勞保危機】專題系列四 釐清國家責任──關於
天鍋院長一天到晚亂喊
國家沒有破產問題
Re: 【勞保危機】專題系列四 釐清國家責任──關於
如果真的有一年3千5百億,要解決老年危機的問題,絕對有更多比把錢丟進勞保基金潛藏負債這個無底洞更好、也更重要的方法