「公民社會」袪魅

2009/07/27
香港中文大學政治與公共行政系主任、講座教授

【摘要】公民社會是黑白好壞混在一塊的大雜燴,與民主並沒有必然的等號。公民社會組織在經濟上主要依賴商業收益或政府資助或外國捐款,無法保證其自詡的獨立性。流行理論強調公民社會組織獨立於政府的外部效應,事實卻是公民社會的內部效應比如民主技能訓練,恰恰更能促進民主。

當前,公民社會(civil society)理論時髦得很。在好多人眼裡,公民社會天然合理、天然正義,是應該無條件地予以肯定的"好東西"。

公民社會的好處何在呢?這種時髦理論認為就在於公民社會能夠對權力構成制約,促進民主的實現。從20世紀70年代末開始,南歐、東歐、西歐、北美一些人提出公民社會是民主前提條件的理論,把公民社會說成是實現民主政治的必要條件,甚至充分條件。90年代初,這種理論傳入中國學界,很快就成了顯學。這種理論一般偏重於公民社會或者社團的外部效應,即這些社會團體可以為自己的成員提供表達的渠道,用自己動員起來的力量來對政府施加壓力,迫使政府回應自己的要求,從而制衡政府,使之不能濫用權力。在這些學者看來,當這樣的團體不是一個兩個,而是成千上萬個,甚至是幾百萬個,它們不僅能有效地制衡政府,而且能互相牽制、避免任何團體獨大,形成多元的政治格局,或民主政治的格局。

最近,不少學者紛紛指出,其實civil society的正確翻譯並不是"公民社會",而是"公民會社"。一個外來詞彙,而且是翻譯存在很大爭議的外來詞彙,竟成為好多人用以根本改造當前社會的旗幟,這難道不值得思索嗎?拋開翻譯正誤不談,公民社會真的像其熱捧者所宣揚的那樣神乎其神嗎?

一、公民社會是個大雜燴

要判斷一個東西是好是壞,必須得先弄清楚這個東西到底什麼。

"公民社會"其實不是一個新概念,霍布斯、盧梭、洛克、黑格爾、馬克思、托克維爾、葛蘭西都曾用過這個概念,但各人的理解不盡相同。在不同的語境裡,這個詞也可以譯為"文明社會"、"市民社會"。簡而言之,公民社會既不是家庭,也不是國家,更不是市場,而是介於家庭、國家、市場之間的一個空間。它不完全是私人的,因此被冠以"公民";它也不屬於國家與市場,因此被叫做"社會";基於前兩者,這個空間就被人叫做"公民社會"。簡言之,公民社會可以是國家、家庭以及市場組織以外的任何組織,其中很小很小一部分是近年來人們熟知的所謂"非政府組織"(如環保團體、人權團體等具有倡導性功能的組織);更大的一部分是"非營利組織"(如非營利的學校、醫院、養老院等社會服務組織,醫師協會、律師協會、工程師協會之類的專業團體);還有更大一塊是"草根組織"(如讀書會、足球俱樂部、氣功協會、觀鳥協會、集郵協會、釣魚協會等休閒群體)。這些正式或非正式的組織在家庭、國家、市場以外佔據的空間就是"公民社會"。從這個定義,我們可以發現近年來被一些人吹得神乎其神的"公民社會"實際上是個無所不包的大雜燴。

對時髦的公民社會理論,我一直持批評態度,早在1991年就寫過一篇題為《關於"市民社會"的幾點思考》的文章。我對這種理論的批評集中在兩個方面:第一,它把公民社會當成一個整體,好像完全不存在階級差別,各種社團是在完全平等的基礎上競爭,這當然是虛妄的假設。第二,它把公民社會看作一塊淨土,與污泥濁水的國家相對立,似乎好事都是公民社會幹的,壞事都是國家干的,這當然也是虛妄的假設。僅僅從這兩個假設就可以清楚地看出,公民社會理論的意識形態基因是"自由主義"。為此,我在1991年那篇文章中指出,"任何明眼人都知道,現實中的公民社會絕不是一個同質的實體,它也絕不是一個牧歌樂園"。恰恰相反,"公民社會中有貧民窟與花園別墅,有血與淚,有劍與火。把它描繪成寧靜、和平的去處,不是出於無知便是出於欺騙"。

公民社會是一個非常混亂的概念。實際上,在家庭、市場和國家之間,除了"好"組織外,還存在一些其他組織形式,比如意大利的"黑手黨"基本上也是在這三者之間的,中國香港的"三合會"、日本的"奧姆真理教"、美國的"三K黨"以及本‧拉登的"基地組織"都是非政府組織,這樣的例子還可以舉出成千上萬。但是,這類組織會不會有利於促進民主呢?我想,即使那些鼓吹公民社會理論的人也不會這麼看。

二、經濟不獨立,行動難自主

擁躉者最看重公民社會什麼呢?自主性!但在讚揚公民社會自主性的時候,大多數人似乎都忽視了如下問題:公民社會組織到底如何才能在經濟上生存下來?從哪裡獲得資金?到底能多大程度地擺脫國家和企業的控制而實現獨立?這些決不是所謂的小問題。如果公民社會組織主要依賴政府補助,它們還能保持其自主嗎?或者,如果這些組織主要依賴會費、收費和商業活動,它們和企業組織之間的界限又何在呢?

奇怪的是,人們卻想當然地認為,資金不會對公民社會組織構成問題,至少在西方,私人捐款足以維持非營利部門發揮功能,所以,公民社會組織既不需要尋求政府支持,也不需要從事商業活動,由此也就沒有面臨喪失自主的危險。

不幸的是,公民社會組織自給自足這一普遍深入人心的認識,只是一個神話,根本沒有事實基礎。事實恰恰相反,沒有一個國家的私人慈善團體是其非營利部門的主導性收入來源。相關調查顯示,在任何一個國家,私人捐款的比率最高不會高出26%。平均而言,在社團組織的收入總額中,只有10.5%是來自所有國家的私人慈善捐款(這其中主要是個人捐款,基金會和公司捐款相比很少)。收入來源主要來自其他:幾乎一半(48.2%)是來自產品銷售和服務費,另外41.3%則來自政府。

根據收入來源不同,非營利部門的國家類別可以區分為以下幾種。一類是,來自會費、收費和商業活動的收入超過了所有其他來源的收入,構成了其總收入的最大一部分。這類國家往往集中在拉美國家和一些轉型中國家,為什麼?是因為這些地區的國家在支持非營利部門方面缺乏力度。

再一類是,發達國家中的澳大利亞、芬蘭、日本和美國等,特點是私人捐款比較多,美國是此類模式的典型。但即使私人捐款在美國比在其它任何國家都更重要,它也決不是非營利部門收入的主要來源。1995年,美國非營利部門所獲得的收入中私人慈善捐款僅佔12.9%;最重要的收入來源是會費、服務費和商業收入等;政府補貼則是第二大收入來源,佔了其餘的30.5%。從里根時代開始,早已高度商業化的美國非營利部門變得更加商業化了。

另一類型是,其社團經費主要依靠政府,這在西歐和北歐非常普遍。例如,在德國和法國等歐洲大國,政府補貼分別佔非營利部門收入總額的64.3%和57.8%。在比利時,非營利部門支出的近80%是由政府資助的。在瑞典,非營利組織的收入有2/3以上來源於政府。瑞士是地方分權的典型例子,但就非營利組織的財務而言,它卻幾乎完全依靠政府撥款。

綜合以上,在許多國家,政府資金是如此重要,以至於非營利組織只有在那些可以獲得這類資金的領域才能繁榮昌盛。

順便指出,在有關市民社會的文獻中,常常有這樣一種假設:公民社會組織和政府之間的關係與生俱來就是一種相互對立衝突的關係。但公共部門資助公民社會組織是一個不可否認的事實,這意味著,政府和社團組織的關係可以是一種合作關係。在這種合作關係中,任何一方都能以已之長補他人之短。因此,政府干預不但不會限制市民社會的成長,實際上反而可能促進其擴展。

近20年,第三世界國家公民社會組織大量出現,以至於被稱作"結社革命"。這些組織從哪裡獲得資金呢?沒有系統的資料可以幫助我們找到答案,然而,無數的案例研究表明,幫助扶持第三世界國家非政府組織成長的一股關鍵力量一直是活躍在發達(北方)國家的大規模非營利組織網,而這些北方非政府組織常常由它們自己的政府進行補貼資助。

在許多第三世界國家,似乎有兩種類型的非政府組織:擁有大量外國資金的組織;資金微薄、甚至沒有外國資金的組織。前一類型的組織能夠生存和繁榮發展,而後一類型的組織常在成熟前就夭折或只能保持較小規模。問題是,那些獲得外國資金滋養的組織並不一定符合當地人民的利益或需要。從某種意義上說,它們是人為的有意的產物。更糟糕的是,其中的一些非政府組織甚至可能退化成外國政府的代理人。這種現象也存在於轉型中的東歐國家。

行文至此,可以得出:幾乎每個國家的公民社會主要都依賴商業收益或政府資助或外國捐款。這必然會造成公民社會面臨進退維谷的兩難境地:一方面,私人捐款有利於維持獨立性,但僅僅依靠它將無法保證公民社會的成長;而且,這其中的大型基金會和公司的捐款,常常伴隨著各種附帶條件。另一方面,雖然通過商業活動或從政府或外國捐款者那裡籌集資金更加簡單,但公民社會組織常常不得不為了獲得這筆收入而改變它們的任務和性質。鑑於其收入結構,我們或許可以總結出:沒有一個國家的市民社會具備完全的獨立性。而且,只要它們不能在經濟上獨立,就不可能排除外來影響,從而不可能自由地決定活動議程。

三、社團組織的內部效應對促進民主更重要

當然批評時髦的公民社會理論並不意味著否認公民社會組織有促進民主的作用。與強調外部效應的流行理論不同,我認為,社團組織產生的內部效應也許對實現民主更重要。

外部效應與內部效應的發生條件頗為不同。除非社團具有某種政治性、正式性,且脫離政府的控制而相對獨立,否則外部效應不大可能發生。這也是為什麼偏重外部效應的流行理論嚴格要求公民社會組織必須獨立於政府。獨立性很強的才夠格被稱為"公民社會組織",否則,就被劃入"另冊"。但內部效應就不要求社團具有明顯的政治意圖,且不要求它們是正式組織,並獨立於政府。其實"自由主義"的老祖宗之一托克維爾,就稱讚各種各樣的社團都是有價值的組織,不管它們是"宗教的或道德的、重要的或不重要的、目標宏大的或狹隘的、很大的或很小的"。在他看來,文學沙龍、酒館、書局、閒暇愛好協會與工商協會、政治團體一樣重要,甚至更重要。托克維爾說:"一個民主國家的居民,如果沒有為政治目標而結社的權利和要求,其自主性就會有危險,但他們可以在長時間內保有他們的財富和知識。但如果他們在日常生活中沒有養成集體行動的習慣,文明本身就處於危險之中。"研究政治文化的學者沃巴及其合作者對此也有同感:"政治參與的動機和能力都植根於基本的非政治機構中。"《使民主運轉起來》一書的作者哈佛教授帕特南的說法更生動;"參加合唱團和觀鳥俱樂部、研究俱樂部,能夠使自己學會自律和享受合作成功的快樂。"此外,各國還有更多的實證研究發現,參加非政治組織能夠激發政治參與和政治興趣。

同理,一個社團要產生內部效應,它不一定非得是正式的、自願的或脫離政府而完全自治的社團。例如,一項對德國非正式團體的研究發現,"這種組織的非正式性質,並沒有妨礙它為(相識的)成員相互幫助和資源共享提供便利"。同樣,英國的一項對非自願組織的研究,對當前強調自願組織的做法提出了質疑。該研究發現,在14-17世紀,活躍在英格蘭小社區內的正式機構產生了可觀的內部和外部的效應,不管參加這些機構是強制性的還是自願的;因此,在研究社團時,沒有必要過於強調組織的自願性。

總之,強調公民社會外部效應的理論分析框架侷限性太強,其結果是很多有趣而又重要的結社活動被當成不值得研究的問題而被忽略掉。

公民社會的內部效應,主要包括以下幾個方面:一是培育合作習慣和公共精神。在社團裡面,尤其是非政治性、非經濟性的社團,人們如果聚集在一起的話,他們更容易學會合作的習慣。原因很簡單,這裡不涉及任何利益。相反在政治性、經濟性的社團裡面很可能涉及利益紛爭,所以大家很難合作。二是培育互信、互惠、溫和、妥協、諒解、寬容的品性。在團體活動中,人們更容易超越狹隘的自我,逐步認識到合作互助的必要性和優越性,從而學會互相信任、不走極端、妥協包容的習慣。三是培育與人交往、共事的交流技能,學會怎麼開會、怎麼在公眾面前說話、怎麼寫信、怎麼組織項目、怎麼去辯論,等等。正因為有了這些習慣和技巧,人們參與政治的積極性和能力、政治效能感和競爭意識得到了強化。需要指出的是,上述三方面的習慣和技巧都是民主社會必不可少的,因此,正是在這種所謂的非政治性的、非經濟性的社團組織中,內部效應使得這些組織變成了培育成員的民主倫理的"學校",讓人們學會用民主的方法來互相對待,以民主的方式來共同生活,等等。正鑑於此,我認為如果公民社會對民主能夠起到促進作用,更多的應該強調其內部效應。

四、現實中的公民社會與民主的關係

現實世界中,各國民眾在參與社團活動方面差異巨大。一般認為,在發達的西方資本主義國家裡,公眾參與社團活動的積極性較高,但事實未必如此。瑞典、荷蘭、冰島、美國民眾的參與度很高,但英國、西班牙民眾的參與度卻很低,與俄羅斯不相上下。發展中國家的公眾也可能積極參與社團活動,如坦桑尼亞、烏干達、津巴布韋、孟加拉。事實的分佈表明,不少"民主"國家裡的公眾參與社團活動似乎還不如不那麼"民主"國家裡的公眾。這間接地挑戰了關於公民社會與民主之間關係的流行觀點,即公民社會越發達的地方,民主出現的可能性就越大。

更值得指出的是,如果像多數人認為的那樣,即活躍的公民社會是民主制度的條件之一,那麼西方有些國家的民主根基恐怕就有些不牢靠了。先看美國,當托克維爾在1830年代訪問美國時對其密集的社團活動印象很深。家長-教師協會大概是美國最普遍的社會組織,幾乎每個學校都有家長-教師協會,其目的是便於學生家長與校方溝通。但從20世紀中期開始,情況出現變化。參與家長-教師協會活動的家長比例一直在下降,從1960年的33%降到1992年的15%左右,不足以前的一半。

假如連家長-教師協會都懶得參加,參與其他社團活動的可能性就更小了。從對美國人參與32個在全國各地都建有分支的社團活動的調查可以看到,1960年以後,美國公眾參與社團的比例逐漸開始大幅下降,到20世紀末,已回落到第一次世界大戰時的水平。當然,現在也還有很多美國人是這個或那個社團的成員,但這可能掩蓋了另一個發展趨勢:越來越多的美國人只是在社團掛名而已,不參加其日常活動,只是定期交納會費或向社團提供捐助。社團逐漸成為專業人士管理的機構。當會員廣泛參與社團活動時,社團可以產生促進民主文化的內部效應;當大量社團徒有虛名,沒有會員參與時,的確有理由懷疑,民主的基石是否已經鬆動。

再從民主實現的角度來看,在20世紀80年代末、90年代初,俄羅斯、羅馬尼亞、阿爾巴尼亞進行民主轉型之前並沒有什麼公民社會,但這些國家仍然轉向了民主體制。相反,在香港、澳門、新加坡這些地區或國家公民組織非常發達,但實行的並不是西方意義上的民主體制。

因此,公民社會與民主兩者之間到底是什麼關係?這可能不是個可以做出簡單回答的問題。另外,這兩者之間到底是誰在影響誰,還是相互影響,到底哪一個關係更加重要,這些並非不重要的理論問題至少到今天為止還遠沒有說清楚。奇怪的是,或值得思考的是,正是在這樣的基礎上,卻有那麼多的人對公民社會無限肯定,把公民社會對民主的作用無限誇大。我認為,公民社會的顯學化,正是過去十幾年中人們缺乏理論想像力的典型表現。

作者簡介: 王紹光

中國文化論壇理事,香港中文大學政治與公共行政系教授、清華大學公共管理學院長江講座教授,英文學術刊物《The China Review》主編。1990年獲康乃爾大學政治學博士學位。1990—2000年任教於美國耶魯大學政治系。1993年,王紹光與胡鞍鋼合著《中國國家能力報告》,推動了中國分稅制的改革,時稱"王胡報告"。
主要著作有:《理性與瘋狂:文化大革命中的群眾》、Failure of Charisma: The Chinese Cultural Revolution in Wuhan 、《挑戰市場神話》、《分權的底限》、《多元與統一:第三部門國際比較研究》、《左腦的思考》、《美國進步時代的啟示》、《安邦之道:國家轉型的目標與途徑》、《中國國家能力報告》(合著)、《中國地區差距報告》等。

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