行政院救勞保方案精算報告:
降低給付計畫應該立即停止

2013/01/31
苦勞網記者

責任主編:王顥中

經過去年(2012)10月「勞保危機」之後3個月,行政院、考試院終於端出了「救年金」方案;勞保給付縮水的幅度相當驚人,如果用之前擔心的「所得替代基數」由1.55%降到1.3%來比較,以政院版的「甲案」為例,退休前8年維持1.55%,後8年打7折,我們若以退休後平均餘命22年來看,「(8×1+14×70%)/22=80.909%」,比起「(1.3%)/(1.55%)=86.667%」,降得更多,降低給付就是減薪(相關評論),而且一下子就是全體勞工薪水打8折,面對「勞保危機」背後嚴重的「老年危機」,我們的政府用這種方式來回應,是絕不能接受的。

基金危機的起源:年金

不過,我想先從解決基金危機的正辦,也就是「調高保費」的角度切入來談談這件事情。

很奇怪,聽到各種方案提出來,大家首先會去想的大概都是「我領到的會不會變少、會少多少?」這樣的問題,然後衍生出來的就是「比較」和「公不公平」這些討論,當然,這麼想天經地義,也一點沒有錯,不過,好像少問了一個問題:「這樣做有沒有用?有多少用?」,要我們付出那麼大的代價,到底可以換到什麼呢?

未來20年勞保基金收支狀況

8429205557_83da195912_o.png基金會產生危機,是由於每年大量增加的「年金給付」所致。
資料來源:民國101年「勞工保險普通事故保險費率精算及財務評估」(單位:百萬元台幣)製表:孫窮理。

讓我們從爭議的開始,勞保基金的「精算報告」開始。

左邊的那個表,是「精算報告」裡,20年之內,勞保基金的收支狀況,目前在《勞工保險條例》裡,關於保費的規定,是每年調0.5%,到了到達10%之後,每2年調0.5%,調到12%就不調了。在這種調整的頻率下,我們可以看到,保費的收入,從2千8百多億,到3千9百多億,成長幅度並不是太大;而由於我截出的區間並不是太長,「投保人數下降」這種長期的影響還沒有那麼明顯,從保費被固定在12%的民國116年的3千9百60多億,下降到民國122年的3千9百零9億,可以看得出來。

而造成基金那麼快速被燒乾的原因,從「老年給付」那一欄就可以看得出來,短短20年時間,老年給付就從1千8百多億,快速跳升到近7千億,這就是「年金化」的結果,已經退休的人繼續領,一年一年新進來的人開始領,領的人越來越多。在這份報告的最後一年,也就是民國150年,老年給付要支出1兆3,965億。

在這種「保費收入」追不上「給付成長」的情形下,如你所看到的民國107年,也就是5年以後,基金出現收支逆轉,14年後,民國116年,基金就沒有錢了。

「就業保險」從提款機裡提1%走

這樣怎麼辦?根據制度(確定給付制)的設計,錢不夠就調漲保費,這是正辦,而降低給付,則是沒辦法的時候不得不「殺雞取卵」的選擇,畢竟,社會保險的目的是退休者的保障,而穩定的基金,只是為了達到這個目的的工具。

而現在行政院的方案,是本末倒置的作法,它沒有優先思考調漲保費的問題,因此,降低給付,也就不能說是「不得不」的作法。

「不會吧,在方案裡,已經把保費上限調到19.5%,而且每一年都要調不是嗎?」,對,今天民進黨在批評行政院方案的時候,還說19.5%「有高估之嫌」,民進黨的方案說,30年之後(也就是民國132年囉),要調到16.5%,這樣可以達到20年(也就是民國151年)的財務收支平衡。

既然說到民進黨,就從民進黨開始吧。2001年,在「絕對比陳水扁的貪污更嚴重」的新自由主義代表大作「全國經濟發展諮詢會議」就業組裡,作出「失業保險單獨立法」的共同意見,於是後來,2002年《就業保險法》立法(來,懷舊一下,2002年「勞陣新聞稿」)。

就業保險,被解僱有錢領,好事嘛(不只這樣,請參考前面的勞陣新聞稿)。是好事,你有錢領,錢從哪裡來?要辦保險就要交保費,錢不敢找資本家(雇主)要,那,不是有勞保嗎?從基金裡提吧,對,勞保基金就是個提款機。

《就業保險法》第41條第2項:「自本法施行之日起,本法被保險人之勞工保險普通事故保險費率應按被保險人當月之月投保薪資百分之一調降之,不受勞工保險條例第十三條第二項規定之限制。」勞保保費自動降1%,補上就業保險的保費。

1%的影響

「不就1%嘛,那有什麼」,如果你這麼想,你就跟現在還覺得30年後16.5%就可以撐20年的民進黨一樣白目了,讓我慢慢跟你說。

現在《勞保條例》第13條第2項是這樣寫的:「本條例中華民國九十七年七月十七日修正之條文施行時,保險費率定為百分之七點五,施行後第三年調高百分之零點五,其後每年調高百分之零點五至百分之十,並自百分之十當年起,每兩年調高百分之零點五至上限百分之十三。但保險基金餘額足以支付未來二十年保險給付時,不予調高。」

不過由於前面說的《就保法》的規定,所以讀到「百分之多少」的時候,要自動減一,7.5%就是6.5%,13%就是12%。

行政院版調整保費方案的效果

8430469074_7964302126_o.png說明一下這個方案,所謂「每年調0.5%」那就是現制,過去三年,勞保保費都各調了0.5%,之後三年也將是這樣,這一次「調保費方案」所改變的,是「超過10%之後,每兩年調0.5%」的規定,所以在頭兩年,保費調漲的情形,和現制一樣,並不會增加任何基金收入,實質的動到保費,已經是馬英九下任之後的事情了。
依據民國101年「勞工保險普通事故保險費率精算及財務評估」試算結果。(單位:百萬元台幣)

好,接著,我們就來看看行政院版調整保費方案的效果。

右邊那個表,我先講一下是怎麼算的,從「精算報告」當年的保費收入去除費率,得到每1%保費可以得到的收入,再乘上當年的保費與1%保費的倍數(幾%就乘幾的意思啦);這樣的話,延後2年,變成民國109年收支逆轉,然後延後4年,民國120年,還漲不到19.5%(預計是民國123年到18.5%,記得我說要減1%嗎?),基金就沒有錢了。

「蛤?那…」,請你去問民進黨那16.5%從哪裡變出來的。

喔,你不是問這個,你是說這個方案,也沒有救到什麼東西?

嗯,這就有一些事情得說說了。

制度的邏輯與「危機」的關係

「確定給付」、「隨收隨付」的理想狀態,其實是一年一年,甚至一個月一個月算,明年,或下個月我要付多少錢給退休者,我就照那個錢來算明年或下個月的保費,統統發出去之後,再過一年或再下個月再算,所以幾年、幾十年之後基金沒錢這種事情根本沒意義,如果照理想的運作,這個基金只是過路財神,隨時都要沒錢的那才對。

從這個角度看,什麼民國116年、120年要「破產」不過是大家自己嚇自己。

不過呢,這是制度設計的「理想狀態」,如果保費調整的機制沒有辦法那麼靈活(當然,該付錢的人不想付錢,這是政治問題),就沒辦法踩這麼硬,你要像精算報告這麼想也可以,不過,你得告訴我,基金的收支可以支應幾年才算合理,不要動不動就用「破產」這麼嚇人的字眼來製造恐慌;這不是我說的,其實,在《勞保條例》裡就有答案了,就是前面引的第13條第2項,還記得嗎?「保險基金餘額足以支付未來二十年保險給付時,不予調高」,20年,基金還夠付20年,就不需要調。

好,講了道理之後,我們來抓「鬼」。

看一下,怎麼方案到民國105年,3年總共才調168億7,500萬?平均1年56億2,500萬,這麼少?為什麼這麼少?我問你,馬英九總統做到哪一年?保費雇主出7成,也就是一年39億3,750萬,這就是他要這些雇主一年為這個「勞保危機」負擔的成本。民國105年之後,嘿嘿,再說。

「說什麼為後代子孫負責,都是放屁」,嗯,別那麼鄉民啦,我跟你說,這樣不是很奇怪嗎?之前勞委會那麼心急,說「收支逆轉」的民國107年迫在眼前,要趕快想辦法,怎麼想出一個那麼「慢熱」的辦法出來?那要怎麼「快熱」呢?我前面不是說了,被就業保險「提走」的那1%呢?10年了,錢就要不回來了,那起碼,1%要讓它還回來。

幾個版本的試算

第一,《就保法》第41條第2項刪除,第二,《勞保條例》第13條第2項「10%之後2年才調0.5%拿掉,變成1年調0.5%」,這樣會怎樣?

調回「就保」提走1%的效果

8430616896_14c9ec67ff_o.png依據民國101年「勞工保險普通事故保險費率精算及財務評估」試算結果。(單位:百萬元台幣)

看看左邊的表。

「收支逆轉」變成民國111年,基金沒有錢的年份,延到了民國123年,也就是馬英九(唬爛)的「安心30年」是沒有啦,不過《勞保條例》要的20年,有了。你會發現,「每年多1%」,看起來不多,但是效果還不小,真的不能小看了1%(過去10年被提走的…)。

好,可是行政院沒有說只漲保費啊,他還說要降給付啊,對,我們來討論這件說到就讓人腦充血的事情,「給付打8折」的效果如何呢?

這也要算,我們用「甲案」來看,總體給付下降了19.091%,不過這是「年金」的部份,精算報告的假設是有65%的人選了年金,粗抓一下,退休後平均餘命22年,8年就跟「一次付」相當,所以領全部年金的可以領到比全部選一次領的多2.75倍的給付,那麼,在整個老年給付裡,領年金的這65%人領走的就是2.75/(1+2.75),算出來是大約是整個老年給付的83%。

所以,用了「甲案」之後,年年可以省下的錢是(老年給付總額×83%×19.091%),帶進去算,我不把表列出來了,直接講結果,如果「只降給付」的話,是跟政院版「漲保費」方案一樣的效果,民國109年收支逆轉、民國120年基金變成負值,工人被砍得深到見骨,但其實,效果有限。也就是說,我們付出了慘痛的代價,但是也換不到多久的「安定」。

好,行政院版的「漲保費」和「降給付」合體,嗯,推算的結果,113年收支逆轉、127年基金見底,把基金不夠支付的時間,推到了25年以後。

沒有哪個方案能「穩定30年」

還有,之前,行政院曾經想過一個聽起來就讓人肉痛的「真撥補方案」(真、假撥補請見【勞保危機】「系列四」、「系列五」),民國105年起,第一年撥200億,之後一年加50億,撥到850億為止。這個方案,要撥到民國117年,13年總共撥6,850億,「潛藏負債」馬上就轉為白花花的國債,效果呢?短期,對收支逆轉的影響,比前面提到的方案都小,108年收支就逆轉了,只延後1年,然後,民國118年,就在停撥的第2年,基金就變成負值(我不相信你停得下來),拿錢填「無底洞」是最傻的事情,不過錢是全民的,說不定有人就捨得。

好,三案合體,「漲保費」、「降給付」,加「真撥補」,118年、130年,對不起,馬總統,跟您報告,這樣基金還是要在28年後「破產」,沒有你說的「安定30年」(其實,從我算的結果來看,我覺得他們很可能真的算過)。

好了,算了那麼多方案,連我自己也亂了,做個比較表在下面,給大家看看:

不同方案收支逆轉與基金不足支付的年份比較

8429759447_939666c189_o.png藍色為「收支逆轉」年份;紅色為「基金見底」年份。(製圖:孫窮理)

好了,這個故事告訴我們什麼?兩個多禮拜前,我歸納過,在【勞保危機】專題系列裡,對各種方向的評價:

「降低給付要擋掉」
「政府撥補沒必要」
「增加收益不可靠」
「提高保費,不必在乎七兆不七兆」

計利當計天下之利

如果我們一定要用「基金多少年之後就不夠付」這種邏輯來看勞保的「基金危機」的話(這個邏輯和「隨收隨複制」的矛盾,請參考「這篇報導」),那我必須說,基金危機是永遠存在的,在這裡,我只看了大概20年左右的基金運作狀況,所謂「少子化、人口高齡化」這種長期的問題,在這個地方,影響也還沒有那麼大;影響大的是另外2個勞保制度的外部因素,那就是低利率(貨幣寬鬆政策,請參閱【勞保危機】專題「系列五」)以及薪資停滯的問題。

這幾個問題無解,基金危機就無解,時間拉長來看,我們應該想的,是該如何解決,或者最少是因應這幾個問題,把資源和心力都投入到這些方向去,不要浪費在基金的問題上,的確,有些事情不是操之在我;對勞保財務的精算報告,要有一個正確的認識,它總是在告訴你說,「如果所有的條件都跟現在一樣,20年後、50年後會如何如何」20年之後,所有的條件,會不會和現在一樣,這誰也不知道,也就是因為「誰也不知道」,我們只需要像我在前面說過的,抓一個不要太長的年份,去保持基金不會見底,還可以支付給付就夠了。

當各個方案出爐之時,每一個人迫切想知道的,都是自己會受到什麼影響,而媒體也忙著要找出各種的案例、試算,來說明這些方案對個人的影響,這些當然都對,只是這樣,是拼湊不出一個整體的圖像出來的,這些到底有用沒用?有用到什麼程度?對於整個國家、社會、經濟的影響是什麼?以及同時,我們該做些什麼事?

計利當計天下利,一個負責任的政府,是告訴我們,他所認為的這個基金足夠支付的合理時間是多長(《勞保條例》說的是20年,但我覺得其實長了點),反推回來,計算我們要付出的成本,而不是任意地炒作各種危機與社會的矛盾,達到它所想達到的目的。

立即停止本末倒置的錯誤方案

而「給付」;給予退休者安定的保障,本是制度的目的,在收付失衡的時候,它絕對是最後才能被考慮到的手段。

但是,我們現在看到了什麼?首先想的就是「降低給付」,甚至操作危機的目的就是要降低給付(請參閱【勞保危機】專題「系列三」),雖然仍提出了「調高保費」的方案,但是我已經在前面談到了,這個方案不但「雷聲大雨點小」,而且「詛咒別人死」,馬英九根本不想在任內,讓資本家(雇主)負起他們的支付責任,而將「漲保費」的問題拖延到他下任之後。

這種以私害公的政治精算,讓人覺得不齒。

而以基金危機的急迫性,應該立即調漲保費,最簡單,也是最直接的方式,就是刪除《就保法》第41條第2項,並修改《勞保條例》第13條第2項(政院版就是要修了),讓勞保保費的起漲點,從民國105年,9.5%起,每年只比政院版多1%,但是已經把基金不足支付的時間,延到20年之後,已經很足夠了。現制不動,剩14年,照政院版調保費方案,剩18年,這些其實都不見得不夠,所謂勞保基金危機,絕沒有需要動到「最後手段」、降低給付的程度。

簡單一句話。

任何勞保降低給付的方案,必須立即停止。

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