責任主編:王顥中
去年(2012)4月,教育部在各大學校長要求「漲學費」的呼聲下,決定嘗試制定新政策解決學費問題。教育部以國家教育研究院為核心,加上相關學者、各大學校長、以及少數學生、家長、教師代表,組成了「常態性大專學雜費調整專案小組」。然而,隨著教育部釋放更多該專案的訊息,外界對於教育部能否有效控管大學學費、促進教育機會平等等問題出現大量質疑。
去年10月29日,教育部在中部舉辦的專案公聽會遭來自各大學的學生抗議(相關報導),並因而癱瘓(相關報導),隨後南北兩場公聽會亦因而取消,大學生並自行組織了抗議行動,到教育部門前施壓。許多同學們在鏡頭前表示「學費高、學貸高、補助低、要打工賺生活費、畢業出來沒工作」,但大學校長們也年年在大學校長會議裡強調「成本增加、補助不夠、一定要漲學費」。
為什麼大學喊漲?現在的高等教育面對了什麼問題?在這些問題中,教育部的角色應該是什麼?
教育部歷年學費調整政策
按照教育部對學雜費政策的整理,1999年以前是「統一制定期」,教育部設有「大學學雜費專案小組」討論學雜費金額。早年維持低學費政策,大學學費多年未調漲。80年代起主要依據軍公教人員調薪幅度調整,雜費按照物價指數波動比例。然而從這時開始,教育部官員認為這種公式過於死板,希望能彈性化計算學雜費。經過數年的調整,1999年進入「彈性調整期」,教育部正式廢除以往齊一式的學費調漲政策,改採「彈性學雜費調整方案」,由教育部訂定每年調整上限,各校可依據實際運作情形自訂收費標準。
由於學雜費原本的概念是作為「教育經費的補充來源」而非「教學成本」或「教育作為商品的價格」,教育部從「統一控管學雜費價格」到「統一控管漲幅」,實際上造成的結果是各校均漲,造成學雜費不斷上漲的結果。表面上看起來,學雜費可彈性調整好像解決了學校的需求,但由於高等教育的擴張政策、通貨膨脹等問題,僅以調漲學雜費解決高等教育財政問題遠遠不足。80年代起,發自學生社群的「反高學費運動」不斷對教育部發出抗議之聲,由於政治壓力,教育部自2009年起連續5年決定全面不調整學雜費。
2012年4月開始重新研議,並於11月公佈草案的「常態性大專學雜費調整方案」,內容與前一階段的「彈性學雜費調整方案」並無太大差異。儘管依據不同的原則和目標討論,但是在實際的政策操作面上,仍是:訂定統一調幅上限(本次分類制定)、將部分學費收入轉為貧困學生補助費用、效力幾近於無的調降機制。
按照教育部長蔣偉寧在政策研擬前的說法:「透過溝通把合適學費調整方式讓大家接受。」這樣的政策如果實施,可以預期將發生的是公立大學學雜費均大幅調漲,私立大學學費均小幅調漲,並且十分可能連年調漲無調降。如果接受了現行方案,未來大學生及他們的家庭將面對更加沉重的教育負擔。在這樣粗糙的政策下,決定「學費是否調漲」的更大因素便不是政策本身,而是政府內部的政治角力,如果感覺民間經濟壓力大便不漲,如果感覺大學財政十分困難便漲。如此一來,便失去了制定公共政策的意義。
搞錯問題了?
根據國家教育研究院公佈之《常態性學雜費調整方案(草案)公聽會手冊》,教育部認為大學學費問題,主要來自高等教育擴張之後的教育資源不足,為反映教學成本、維持教學品質,要求受教者合理分擔教學成本。換句話說,教育部認為:高教擴張之後帶來的教育成本增加、政府教育經費的不足,是造成目前困境的主因。為了解決高教機構的經費問題,教育部希望透過主導學費調整,增加教育機構收入,達到目的。
然而,教育制度主要的目的是為了教育學生,撇開行政本位的邏輯,便指向不同的問題與解決方法。目前高等教育與財政相關的諸多危機分列如下:
(一)教育經費分配不均且使用不當
目前高等教育面臨的「反重分配現象」,指的是越前段的學校、學生,分配到越多的資源。在目前的考選制度下,家庭經濟背景越好的學生越容易進入前段公立大學,享有豐沛的教育資源與低廉的學費。這個問題的形成與高等教育擴張過程中,沒有投入相應教育資源的歷史息息相關。
教育部認為可以靠調整學費的金額逐步解決這個問題,但事實上「反重分配現象」無法透過增加各校學生學費解決。該現象的成因是教育資源分配與升學機會喪失公平性,不討論這個,反而按照結果加重學費,只是懲罰通過考試制度的學生與家長。
教育部數十年來並未調整教育經費的分配方式,事實上,教育部從未公開各項教育經費的分配標準,也未曾聽聞不夠用或太多的經費如何移轉。
(二)財源不足卻未調整發展方向
高等教育擴張政策,表面上看起來是政府主動推動,但是教育部早已失去主導能力。隨著各大學的發展和政策遊說,被動的推動各種計畫與投入經費。教育部雖嘗試以併校等方式解決高等教育過度膨脹的問題,但目前的併校措施只能使公立學校合併,併校目的亦非節省資源,而是擴大規模、提升「競爭力」。
在大學招生人數飽和,以及台灣人口逐漸邁向少子化的現在,各大學研究所部份也仍然繼續擴招,教育部並未規範各大學的發展,反而希望各大學能各自加強競爭力,以更宏闊的發展規劃來競爭教育部的經費。
當教育部以「政府重視高等教育,但是公共經費不足以支應高等教育發展需求」作為漲學費的原因時,其實是要求學生為他們無法控制的教育膨脹買單。
(三)無人監督大學財務
各公立大學目前雖然因應《政府資訊公開法》與《大學法》的規範,在網路上設有「大學財務公開」的專區,但是在學校內部的組織權力關係裡,僅有「校務監督經費稽核委員會」有監督義務,以及學生會可能關心學校財務狀況。私立大學的財務監督同樣必須經過校務會議與校務監督會議,但由於隔了一層校董會,學生與教師能參與的範圍受到更多限制。大學生是成年人,學校沒有家長會組織,學生家長便無法以家長會監督。然而大學作為公共教育機構,理論上應該讓所有關心校務發展的學生、家長、教師、校友以及社會各界,有能廣泛理解學校運作的管道。
所謂「監督機制」,並不是只有把資訊張貼在網路上,或讓人知曉這些資訊就完成了。在監督機關沒有能力影響行政機關任何決策的情況下,監督的效力將因此降低。以目前的情況,財務資料放置網路並未經過有意義的整理與宣告,學校行政方之外的成員也難以影響學校決定,等於是沒有有效監督機制。
在這樣的情況下,各大學(含公立大學與私立大學)紛紛向教育部要求放鬆學費管控,讓各大學掌有自主調整的空間,可預期將產生嚴重後果。儘管現在教育部取折衷,限制各大學的學費漲幅上限,並未完全放手,但是財務監督機制的缺乏,確實是目前各大學眼前的重大問題。
(四)學生經濟負擔已達臨界點
十多年來,由於實質薪資的倒退、大專畢業青年薪資下降,無論是由大學生自行負擔,還是由家長支付學生在學期間的負擔,其實都面臨非常緊繃的情況。現在的大學學費公立每學期2萬5到3萬,私立5到7萬,醫學院另計。但除了學費之外,還有住宿費、生活費、書籍費、個人負擔的教學器材……綜合算起來十分可觀。除負擔得起的家庭外,讀完大學4年後背負數十萬甚至百萬的債務,讓年輕人的青春蒙上沉重的陰影。這些人並不少見,根據教育部的資料,目前平均每3個人就有1個人要負債讀書。
過去的學費政策並沒有討論學生家庭經濟負擔能力的問題,也未檢討獎補助措施成效。儘管教育部有把獎助學金的增加視為調漲學費政策的配套措施,但是並沒有具體的政策配合。
政府對於大學學費的相關補助措施並未有效緩解學生的經濟負擔。學生可向各銀行申辦就學貸款,但必須在工作後分期償還;各項補助和獎學金多半掛上家境清寒的條件,但是只有非常少數的人才能申請;學校提供的助學金或工讀機會多半與勞務工作掛勾,實際上造成以低薪聘請學生工作,而非給予學生工作機會的結果。大學生在各處打工,帶著一身疲憊進課堂,學習成效低落的情況早已廣泛可見。
環環相扣:經費分配、教育財政、財務監督、學生補助
學費政策不只是價格問題,還牽涉到政府的整體高教政策和政策背後的思維。如果無法在總體高教層次上扭轉高等教育發展的方向,也不調整經費分配不公與經費不足的問題,不處理大學財政和財務的問題,就無法達成政策「目標」,解決真正的問題。
目前的「常態性學雜費調整方案」被放置在微不足道的位置,在法制上能影響的效力是教育部處理各大專院校學費問題的「行政命令」的修正方案,最多能影響的就是學費的調幅,但是無法影響造成學費漲價的原因,也無法承擔漲價之後的結果。儘管教育部信誓旦旦地表示願意拿出誠意解決問題,願意聆聽學生、家長跟社會各界的意見,但事實上教育部在這十年內不斷開闢學費問題的「意見聆聽」場合,卻從未解決任何問題。該方案小組去年一整年的會議,也從未得出任何有意義的結論。
新聞上不斷看到各大學校長釋放要求漲學費的壓力,教育部時不時的給予「方案快完成了」、「很快就可以解決了」的訊息,讓人不得不對教育部的誠意大打折扣。「常態性學雜費調整方案」的最終結果,會否是「常態性調漲方案」?睜大眼睛仔細看吧。
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Re: 「常態性調整學費」搞錯了什麼?
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