核電公投的豬羊變色

2013/03/05
台灣大學法律學院教授

核電史上,有四個世人永誌的廠址,年代從近到遠分別是:福島、車諾比、三浬島及茲威騰村(Zwentendorf)。前三者都因釀成核災而聞名,唯有奧地利茲威騰村是因杜絕核災而永垂不朽:這是全球第一個全民核電公投(1978)的舉辦地,以及全球首座已經完工、但因公民反對而未曾營運的核電廠所在地。幾十年來,從瑞典核電公投(1980)到義大利核電公投(1987、2011),各國公民團體不斷訴說這個「烏合小蝦米力抗體制大鯨魚」的反核奇蹟。

先說一下背景。1970年代奧國主要由第一大黨社民黨(SPÖ)執政(內閣制,亦同時是國會多數黨),當時,奧國猶如西歐各國,正處於戰後經濟蓬勃期,但卻遭遇全球石油危機。由於奧國能源完全仰賴進口,為了確保能源供應不確定年代的電力來源,經濟掛帥的執政黨遂規劃在1985年之前,興建完三座核電廠。70年代是核電蜜月期,先前全球未曾發生重大的核安事故。因此,奧國境內雖有反核聲浪,但原先僅止於零星的「散兵游勇」,如核二廠預定地的聖潘塔里奧(St. Pantaleon),便有地方性的抗爭(猶如我國貢寮民眾的自救行動),但還不足以匯聚成全國性的反核運動。

然而,隨著茲村核一廠的趨近完工,核安的「抽象危險」步步轉為「具體危險」,幾個媽媽率先挺身抗爭。當時,同為德語區的鄰國德國正如火如荼展開反核運動,許多專家也出面質疑核安的假象。但是,奧國執政黨面對與日遽增的民眾疑慮,不但沒有恪盡對等、據實揭露資訊的義務,反而與工商利益團體沆瀣一氣,利用執政優勢展開一波波報喜不報憂的擁核宣傳戰,最後是弄巧成拙。原來零星分佈且政治立場異質性高(從最左派到最右派都有)的反核人士,警覺合縱連橫的必要,一時同仇敵慨、捐棄成見,組成「奧地利反核倡議聯盟」(IÖAG),作為整合全國反核力量的共同組織架構,反將政府一軍。反核成員也快速茁壯,原先僅是以傳統環保人士為主力的反核運動,加入了都會年輕人、大學生及菜籃族等生力軍,而反核重鎮也逐漸從偏鄉僻壤轉移到維也納及各大城。據估計,奧國70年代反核運動最高潮時,成員高達50萬人之多。

政治爭議以公投解決,無寧說是例外。事實上,1978年的核電公投,是二次戰後奧國公投法的啼聲初試,之後30年間也只再辦過一次歐盟公投。更弔詭的是,核電訴諸公投,其實是執政黨畏於負責的結果。原先,公投只是部分反核人士的主張,本來沒有實現的可能。但是依照奧國兩大一小的政黨版圖,當時唯有執政的社民黨公開擁核並主張茲村核電廠依計畫營運,第二大黨即奧地利人民黨的立場曖昧,自由黨(小黨)則是偏向反核。由於核電的高風險、高爭議本質,萬一爾後核電營運有任何差錯(誰能保證不會?才隔年就發生三浬島事件),冤有頭、債有主,所有的帳都要算到社民黨的頭上!這個政治風險實在太大了,大到連執政黨都不敢獨力承擔,因此便逆向操作,以反核人士的公投主張來作為政策免責的擋箭牌。執政黨打的如意算盤是:公投預料過關,反核氣焰受挫,而決策責任則由全民分攤。只是人算不如天算,該次公投選民投票率為64.1%,其中贊成營運者49.5%、反對者50.5%,本來勝券在握的執政黨,竟然以1%(約3萬票)的些微差距輸了公投,跌破當時專家的眼鏡。

值得注意的是,由於執政黨主張營運,因此,其推出的核電公投議案,提問方法也是正面表述(是否贊成茲村核電廠營運)。此外,由於奧國公投法同歐洲多數國家的立法例,未設投票率門檻的限制,因此,政黨並沒有動員選民不投票來操縱公投結果的空間。

最後,公投否決之後,耗費140億奧幣的核一廠認賠殺出,核二、三廠胎死腹中,奧國反核政策從此定調,與挪威、丹麥等國並列為西歐非核家園的典範。八年之後的車諾比核災,世人才頓悟奧國小蝦米們的先知先覺。如果等到福島核災之後還不為所動,那豈非不知不覺?

回到文首,最重要的是,我們正在決定:台灣貢寮將以哪種方式走入世界核電史?!

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