政府有依法行政嗎?

2007/08/23

胡念祖

日前曾有原住民族同胞於貴報為文,質疑國土復育條例(草案)之內容是否真正保障原住民之權益,還是因對原住民族生活與耕作方式之不瞭解而加罪於原住民族同胞。其實,與此質疑同樣深層的另一問題則是現今政府真的有「依法行政」嗎?

近幾年來,行政部門不論是否有適當的法源依據,即不斷地以訂定各種「行政計畫」的方式來進行施政,而不是反求諸己地檢視現有之立法是否已到了落實執行仍無法解決的地步。譬如,在未制定海域使用管理條例並建立海域功能區劃制度,且區域計畫法是否應適用至海域仍有高度爭議之際,即利用所謂「區域計畫第二次通盤檢討」之程序,逕行將領海範圍以內的海域納入北、中、南、東部四個「區域發展計畫」中,編定為「海域區」,並認為如此作為是符合國土計畫法(草案)及海岸法(草案)的立法精神。又如,以海岸法(草案)為法源訂定「整體海岸管理計畫」,並因此而依海岸法(草案)劃定海岸地區範圍,進一步劃設海岸分區(海岸保護區、海岸防護區),研訂「管理管制準則」;還有,先訂定並執行「國土復育策略方案暨行動計畫」,再推動國土復育條例(草案)之立法。

從憲法體制而言,「立法院為國家最高立法機關…代表人民行使立法權」,此為憲法第二條國家主權屬於國民全體之具體表徵,亦是行政院對立法院負責暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權的表現(大法官會議釋字第五二○號)。如果行政院可以以自己核定之法律(草案)為法源即行訂定各種施政計畫,豈不是集「行政、立法」兩權於一身,還需要立法院存在嗎?

再者,這些被擴張適用的法律或引為法源的法律草案本身,不論是其適用性或草案內容之立法精神、立法技術與文字表述均尚有諸多商榷的爭議問題存在,如今即貿然地予以適用或引為法源,不僅會將原本之爭議予以具體化,產生更多的衝突與挑動既有之法律秩序,為未來創造更不安定的法律狀態,且在錯誤的價值追求下,恐怕會創造極難回復的法律體制。

「依法行政」是民主法治國家政府施政的準據,不論是依中央法規標準法或行政程序法之文字與精神,「關於人民權利與義務」或「其他重要事項」者均應以法律定之,「應以法律規定之事項,不得以命令定之」。即便是行政機關基於法律授權所訂定之法規命令,仍應「明列其法律授權之依據,並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」,迭經司法院大法官會議解釋在案。今日行政院卻以尚未完成立法之法律草案或欠缺明確授權之法律為法源,以訂定各種行政計畫、方案或行動計畫的方式來推動施政,如果其中出現「對外發生法律效果之規定」而涉及人民權利、義務或重大政策事項者,因此種行政計畫或方案欠缺法律之支撐,即不應亦無法落實執行,對事務之解決非僅無所助益,且更易滋生紛擾。

退一步說,就算訂定行政計畫來解決問題,仍然必須回歸到各個既存之實體法來支持計畫的執行。務實地檢討是否為現行實體法規範不足,還是未獲落實執行,恐較訂定諸多「無法」可行的計畫,更有利於國計民生。

(作者為中山大學海洋政策研究中心主任)

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