「社會住宅政策」公共論壇
社會住宅推動聯盟發言紀錄

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2014/01/16

時間:103年1月9日 (四) 下午14時-17時 地點:聯合報201會議室 (新北市汐止區大同路一段369號二樓)

主持人: 謝邦振 聯合報執行副總編輯 與談人 (依第一輪發言順序排列): 張 璠 新北市政府城鄉發展局局長 羅世譽 台北市政府都市發展局專門委員 王安強 內政部營建署國民住宅組組長 陳麗春 行政院經建會管制考核處前處長 薛立敏 中華民國住宅學會理事長、中國科技大學國際商務系教授 呂秉怡 社會住宅推動聯盟副召集人、崔媽媽基金會執行長 康旻杰 OURs專業者都市改革組織常務理事、台灣大學建築與城鄉研究所副教授 林建元 台灣大學建築及城鄉研究所教授、曾任臺北市副市長

聯合報於2014年1月9日舉辦「社會住宅政策」公共論壇,邀請公部門代表、學者及民間團體,就社會住宅之當前關鍵課題進行對話,聯合報並於1月16日將論壇的內容以專題報導的方式呈現。社會住宅推動聯盟亦有兩名代表受邀與談。

受限於報導版面,所有與談者的論述未能被完整呈現,因此社會住宅推動聯盟特將呂秉怡副召集人及康旻杰教授的談話內容記錄,連同本聯盟當天提供的書面資料,一併寄送給各位關心社會住宅議題的朋友參考,希望能彌補有限的篇幅,並引發對此議題更多公共的討論。

議題一、社會住宅興辦營運模式的探討: 在財政、效率及成果的考量下,何種興辦營運模式能提供公私部門及百姓最大的好處?

(一) 呂秉怡: 很高興今天有這樣的機會進行更多的溝通與對話,因為溝通與對話,有助於政策往更好的方向發展。

興辦模式的討論不應違背社會住宅的政策公共效果 首先,我要先釐清的是,社會住宅推動聯盟及相關民間團體並不反商,不覺得導入民間企業的力量來協助社會住宅是不對的事情。大家都知道政府的財政困難,也沒有足夠的資源,我們都可以體諒現實的困難。因此,若能導入其他的政策工具來完成社會住宅是好事;且在商言商,必須設定合理利潤給廠商。

我們更在意的重點是政策目標或政策公共性效果的達成。因為台灣目前社會住宅存量很低,中央政府好不容易撥出5塊公有土地給台北市和新北市興建,但後來,新北市採用BOT的做法,其中只有21%是低於市價租金的出租住宅。而49%為市場價格出租住宅,這部份以空餘屋率極高的新北市居住市場而言,並不缺乏。社會住宅的公共政策效果,是住盟在意的對話焦點,而不是圖利廠商或其他議題。

社會住宅是社會福利性質很強的公用設施,因此財務上無法自償是天經地義。即便導入廠商的力量,BOT這種有利可圖的模式不必然可以適用於社會住宅,否則全世界應該可以找到用BOT模式興辦的相關案例。這個部分我們就教了國內外財務及社會住宅的專家,至目前為止全世界還沒有看到用BOT而成功的模式;如果可成,台灣大概是創舉,特別是廠商全出資、負擔全責是不可能的。

領導者的政治決心與政府的角色 在去年台北市政府主辦的「亞洲地區住宅研討會」上,令人印象深刻的是,來自香港及新加坡的專家不約而同地指出,各國政府,只要政府想做的事情沒有做不出來的,關鍵在於是否有「政治決心」(political will)。新加坡的專家特別舉李光耀先生當年,瞭解到人民居住安定才是立國的基礎,當居住不安定、流離失所,會是經濟與社會發展的絆腳石。由於他的政治理念,因此排除萬難調度新加坡的資源,推出新加坡的組屋政策,大刀闊斧持續至今。

剛才幾位公部門的前輩先進提到,現在最大的問題是錢從哪裡來,但如果政府有足夠的企圖與決心,絕對可以調度資源,財源便會到位。例如,郝龍斌市長,公營住宅是他政治上重要的施政成績,因此八年來一直「拼住宅」;由當時的林建元副市長統籌各局處、籌措資源。反觀,中央的營建署或新北市政府城鄉發展局,因為局長及署長手頭沒有資源,巧婦難為無米之炊,最後只好弄成類似BOT的模式。因此,如果上位的政治領導者不提供充足的資源,交辦下來只好採取這樣扭曲的策略。因此,社會住宅推動聯盟深感在推動社會住宅政治決心方面,中央政府、新北市政府的政治領導者都還有不小的進步空間。

政府在社會住宅的興辦勢必扮演重要的角色,特別是中央政府,不可由地方政府單獨打拼,或是推給民間。不論日本、韓國、美國,都可看到中央政府在資源及行政上,給予地方政府非常大的協助。

以PFI對照BOT突顯政策效果的差異 最後,如果不是BOT,是否可能有其他模式。現階段PFI是否可行、或是否為一個好的模式,仍無太大把握,但如果以PFI與BOT來對照,確實可看到一些差異或特質。例如,以野村總研諮詢顧問公司現正幫台北市政府規劃的PFI計畫,總共16處基地,可以達到70%是只租不售低於市場租金的社會住宅;相較之下新北市政府的BOT只有21%,政策目標效果的達成率差了3倍多。第二,PFI模式,政府確實每年需編列5,000多萬的管理費用及長期修繕費用,不透過這樣的模式70%出租住宅低於市場租金的政策目標是運轉不出來的。另一個重要的靈活度在於「產權」,BOT 70年的產權在承包廠商手上,在這期間政府的政策需若需進行方向調整,將會動彈不得。例如,若住宅法修法,將弱勢比率的下限從10%提升到20%甚至30%,BOT受限於契約已談定 (會影響開發商的收益),且產權在廠商手上,政策調整的可能性極低;PFI的產權則還在政府手上,政府可以較有彈性地調整,政府的靈活度會大很多。最壞的狀況:若承包廠商發生營運危機時,BOT的產權屬承包廠商,屆時要處理產權會是一件大工程。相對PFI的產權屬於政府,如果之後承包廠商出現一些狀況,政府可以很快回收,找到新的廠商重新出發。

總之,我們的核心論點是,基本上不反商,但在意的是政策的公共性效果。財務因無法自償,因此政府不可能不出資,任由BOT的模式去經營社會住宅。對於不影響政策目標的前提下,尋求與民間的合作,是可以努力的方向。最基本的則是政治意圖,例如都更分回以社會住宅為優先,便是具有政治決心的展現。否則以層級較低的單位,行政單位層層相卡的情況,營建署國宅組及新北市政府城鄉局確實會較為為難。

(二) 康旻杰: 我們過去幾年陸續辦過幾次國際會議,並不是刻意要用國外經驗來對照台灣的不足。然而,台灣開始發展住宅政策,確實受到很多西方國家的影響。從早先的歐美先進國家,到現在比較認真處理亞洲城市間的對話,意義其實很深刻,並不是說政治經濟脈絡不同的狀況下,就完全要靠自己走出一條路。

從社會底層的實際需求來思考興辦模式 我今天想從另一個角度來思考興辦模式的問題。我在台大城鄉所用一個實習課的機會,協同OURs專業者都市改革組織,與台北市的安康平宅有很多互動。在參與式規劃的過程中,我們與弱勢社區的居民,已經變成一種夥伴,所以很多的聲音可以從最底層的、最需要被照顧的人中來聽到,發現與上位的政策有很大的差距。

在去年一個研討會上,黃世孟老師舉例說社會住宅應該是一道橋梁,在這個橋梁上大家是一種過度狀態,要從一端走到另一端,要協助他們脫貧,最好不要所有人都留在橋上不動,否則橋會被壓垮。這個比喻在當時引起很多討論。另一個隱喻是,萬一上面的家庭過不去,那麼社會住宅會變成一座島嶼,周圍是廣闊且跨不出去的水域或海洋。以房價為例,出了這座島嶼,弱勢家庭其實什麼地方都不能去,連船都沒有。

在與安康平宅弱勢戶討論的過程中,如何用一種階梯式的方法,一步一步往上走,而不是租金到了一定比例、租期到了一定年限後,突然要出去了,但要進入市場的海洋,這對長久停留在底層的弱勢居民,是不可承擔之重。現在他們常常被誤認為是不願意脫貧,或長久依賴政府資源,這有很多認知上的落差。當我們真的與他們在一起時,便會發現10%的比例是很有問題,看了很多國外案例,也不曉得10%這個數字是怎麼跑出來的,這個住宅法中的「至少」變成政府的最高標,但事實上數量是非常不夠的。在我們興辦模式的討論中,應該有更多機會,是從需要安身立命這群人的角色,來思考興辦模式的問題。我們現在擔心社會住宅被汙名化,是因為有一群人被困在這座島嶼上,沒辦法出來。所以有一些生活的需求,例如擴建,是基於非常基本的生活面需求。

跨部門的對話與合作 這中間需要非常多的對話與溝通,除了民間與政府之外,政府之間的層級,在興辦模式就出現一個重要的命題,即我們常常只看到都發局與營建署的角色,但事實上,社會局是重要的;住宅與社政部門的對話,至少在安康看到了這樣的發展,也是一種比較健康的模式。如果我們只用物業管理或BOT的方式來處理,對於社會福利輸送,會產生很大的落差。也就是從社福提供基本生活需求與空間而言,若一味地讓民間自己來做,或為了財務上的平衡,會有些部分很容易被忽略掉。

新北市BOT的作法,30%採地上權出售,70%出租,而70%裡,事實上只有21%是低於市價的八折,這八折對弱勢家庭來說也是很高的。台北市在處理這件事情時,就出現一種彈性,在安康可就可以討論到五折或三折以下的租金,原本五年的租期也可能更長,這種彈性比較有「人道精神」,即針對弱勢戶真正的狀態來考慮。但如果用PPP (public private partnership) 這種公私部門合營的方式,站在財務槓桿的立場,有時候很難照顧到這些人。所以我呼應秉怡的說法,政府應該要有角色及責任,而不是說現在為了要財務平衡,把這件事情推給民間。

我知道社福團體內部對於民間NGO興辦社會住宅是有一些爭議的。NGO去興辦社會住宅,最明顯是災後重建,政府提供土地,大型的NGO如慈濟、世界展望會,在短期內蓋出具社會住宅精神的出租或有產權的住宅模式,但這不是一個常態。在社福機構裡,會很多時候在民間募款上有所競爭,當大型NGO要去扮演政府角色時,是有點奇怪的。

我們希望政府的角色中,須對住宅政策有非常清楚的走向及看法,如果從量化或質化要達到某些目標,民間與政府的夥伴關係,有非常多的層次。我個人並不是說一定不能走向PFI、BOT等等,因為這些都需要評估。PFI只是因為最近經過大家的評估,至少站在社會住宅的角色,比BOT多了一些好處。現在期待看到多元的興辦模式,並不是要忽略政府財政上的困難,而是在很多現實面,至少能夠呼應原本住宅法中社會住宅的精神。如果最後連這個精神都無法達到,而讓民間基於財務需求,不斷去發展各種各樣的配套,有時候反而對最底層的人,要走出社會住宅這座島嶼是最困難的。

議題二、社會住宅成功關鍵—弱勢集中或混居? 社會住宅提供弱勢的比例應多少?應集中或混居常難以取捨,何種方式才能達到最好的弱勢扶助效果?

(一) 康旻杰: 我們一路以來也都是支持混居的模式。在非常多的實務經驗中,歐洲相對混居,美國在過去長久以來的樣板產生很多社會問題。因此從後續的很多批評,也可以了解到為何混居會變成一種趨勢。然而,從過去被定格成一種狀態,要忽然轉換成另外的印象,非常不容易。有些人會說找高檔建築師、做一些設計,有助於化解這樣的印象,事實上不見得。因為一旦住進去,很多生活細節,如果沒有比較好的模式,再好的建築師,最後的下場都不是建築師所能想像的。

我想提另一個相對不是混居的案例,但在新北市正在發生,值得關注。因為住宅法中優先保障的12個類型中,有一個就是原住民。現在有一種非常特殊的社會住宅,即新北市的三鶯、溪洲部落,其實很難混居,因為有清楚的文化主體性。有助於在所謂的文化可持續性上,在法規可允許的新基地自力營造。最近的發展是原民會提撥7,000萬元希望可以協助溪洲部落,創造出另一種可能的興辦或經營模式。因為部落的居民本來就是共同生活的,所以也不需要一個外來的管理團隊來管他們,比較是自力營造之後形成的自我管理模式。這在過去部落自己的分享經驗裡面是常見的。

因此,有時候也會回來面對一個嚴酷的事實,也就是底層的弱勢居民,難道不能參與管理嗎?這也是在安康社區大家一直在反省的,如果我們討論到有關社區培力,總希望可以化被動為主動,因為在生活的層次上,居民最知道自己的生活需求。但當我們太習慣面對物業管理,大部分的時候都是接受管理,但對於弱勢社區,以社會企業或其他方法,是否可能變成營運管理的模式,必須有很多實驗的可能性。愈底層的社區愈需要這方面的資源,包括如何讓他們在這些地方找到工作機會。住宅只是生活的一部分,但當沒有住宅之外的社會支持,他們在裡面的狀況會愈來愈慘。這對剛剛所提到的脫貧或社會住宅的結構,反而會需要更多的社會資源來化解。

很希望呼籲一下,在各種混居或有必要的集中當中,找到很多可能的實驗。包含剛剛所說的溪洲或三鶯,這麼多年來幾乎已經看到雛形了,包括三鶯想要貸款自行興建部落住宅,或是溪洲幾乎是社會住宅模式的,現在都差臨門一腳。如果能讓它成功,立刻就可被歸類於多元興辦模式中非常特殊的一個畫面。就像台北市寶藏巖也是一種社會住宅的模式,當時留下的寶藏家園本來就是社會住宅,可是有時候我們會忘記「量小但另類」的模式,反而可以體現城市的可能性。有時候,發展出比較小尺度的社會住宅,而不完全是其他亞洲城市這種高規格的。所以我很高興看到永和警察宿舍改建後這類小規模的興辦模式。

總而言之,到底是集中或混居,都應該回到脈絡,並且有一種過程,讓這種「混」是逐步的,而不是突然把90%的青年,放到原本全部都是貧戶的社區,最後只剩下10%的名額,況且也不一定付得起新的租金。最後的情況可能就會變成一座小島嶼,絕不是一個健康的結果。

(二) 呂秉怡: 基本上對第二個議題也是贊同的,因為混居會讓社會住宅與當地社區的社會發展達到比較好的可能性。如同剛才康老師說的,要怎麼達到社會性的過程,是一個關鍵的議題。

目前為止,我們考量社會住宅仍停留在硬體興建,以及興建的過程中如何面對社區的不同聲音,或弱勢與青年怎麼樣去融合。但這個過程有一項沒有被強化,即在社會住宅的興辦過程應該是「軟硬兼施」,燒餅配油條。除了硬體,另一個重要的軟體過程稱為社區營造,或社會福利服務輸送的連結。例如,安康及原住民社區,如何創造就業的機會、社區廚房或彼此互助的社區貨幣。如果是新北市,永和青年住宅的社區營造至少是個不錯的經驗,在當地社區激起正向的迴響。軟硬兼施是搭配混居的一個重要的策略。社區居民對社會住宅標籤化的看法,最關鍵的核心仍為房價。不可諱言,周邊的居民會擔心房地產的價格受損,特別是高級住宅區。

好的經營管理是一個重要的過程,可喜的是這樣的脈絡有在改變,特別是大龍峒公營住宅,導入專業的物業管理公司,確實有扭轉政府過去平價住宅或出租國宅的負面印象。以大龍峒公營住宅為例,如果能在物業管理公司以外更進一步,加入相關的社會福利或社區營造,會讓社區經營管維更為多元。我不覺得一定得是固定的管理團隊搭配社區營造,因為有時候社區需要思索由下而上的可能性。所以在興辦社會住宅的過程,應該搭配軟體提供的承諾性宣示,包括:長期的社區營造及開放社會福利設施。如果能多些開放空間或鄰里公園,導入社福資源、將環境品質變好的長期社造經營,至少就不會受到房價下跌論點的蠱惑。就消極的意義,作為社區溝通的策略,至少能拔掉第一根引信;若能再藉由引進優秀的社區營造或社區規劃師的團隊進駐,相信社區的關係是可以獲得提升的。

除了管理,另一個議題是社會性的設計 (social design),以及社會的經營管理過程 (social management),藉以形成具有社區凝聚力與社區認同的混居。

最後,社會住宅有一定比例是弱勢優先,因為政府的資源有限,不可能90%都給青年,這樣公共政策的資源並沒有投注在核心焦點。但比例拉太高確實會有標籤化的壓力,將10%的弱勢比例往上提高是大家必須逐步面對的課題,且弱勢的需求應該有更好的扶助與照顧,包括若有經濟上的困難或不可抗力因素,租金、租期應給予更大的的彈性,或適時給予相應的協助。如此,會讓社會住宅的混居不只是形式上的,還有社會協助的效果。

議題三、社會住宅與青年住宅政策是否結合? 從混居及弱勢扶助併同考量的角度來看,青年住宅的政策形成是否有其合理性?青年究竟是不是弱勢?社會住宅是否應給青年居住?

(一) 康旻杰: 我對這個題目有一個前提,就像剛剛談的,現在我們的量太少,導致社會住宅是有競爭性的,要照顧太多種人。所以現在談青年,並不是在反對青年的價值,或青年做為城市的資產,而是在某一種公平性上,我們的順位與比例要如何調整。沒有人在反對青年住宅,而是當我們把青年住宅放到社會住宅混居的架構裡面時,因為青年並不是住宅法12類弱勢的其中一個,除非正好是經濟或身心的狀況而被歸類到裡頭。社會住宅要談混居,到底所得要設在什麼基準以下,而不是把青年視為同質性的,好像一畢業需要工作,所以不論家境如何,不管有甚麼社會、文化或經濟資本,一概覺得青年只要是首次進入住宅市場,就有這樣的權利。就是要在此慎思,如何調整比例。

另一個議題跟很多社會企業的討論有關,也就是青年學生的社會責任,或是他們與社會的互動關係。在台灣其實很少看到co-op,即學生自己去組成合作社,全世界重要的幾所大學,幾乎都有合作社式的學生宿舍,最近香港大學也有一批學生開始要做這件事情,但在台灣幾乎沒有看過學生願意去發起這種住宅的形態。如果學生願意用合作社的方式與社區共構,就可以像永和青年住宅的方式,有非常多的社會付出,或與社區間有新的關係與連結。這種連結對青年來講,是一個非常重要的培訓過程,也就是在進入社會場域之前,並不是這麼天真的,而是與人互動、與社會脈動之間的連結。如果能夠去學習合作的模式,甚至與周邊的鄰里產生新的關係時,當然可以某種程度接受更多的獎勵。設計這些混居的條件,應該可以更細膩,這也是為什麼很多人會認為現在同質性的做法是在爭取選票,因為看不到青年的差異性,青年之間還是有很多不同的類型。我們應如何調整到最適合或符合社會公平原則的混居,需要一些時間琢磨。否則把青年都視為同質,我認為會產生一些問題。

最後一點是,前年安康社區的工作坊裡,有一位美國的建築師說,在他設計過的參與式規劃的十幾個案例中,他覺得最後做到的其實也無法稱為混居,可能達到所謂共存 (co-existing);也就是中或低收入要混到社會融合,對他來說會有很多現實上的困難。所以他認為能做到共存就不錯,也反應在建築設計上一些有趣的調整。例如,台灣設計社會住宅時,常常是一個巨大的量體,但美國這位建築師在談設計時,就會說,我們需要一個高塔,和一些接近地面層、生活尺度相關的單元。因為很多青年真正的活動場域在整座城市,不一定會在社區裡頭,從他們自己的經驗觀察,有時候要求他們與社區發生交流,並不像我們想的這麼容易;反而底層社會的人,如果近地面層,住宅中的庭院就會變成很重要的生活空間。這種設計觀就會與我們的有很大不同,我們並沒有在混居的差異性上看到很多現實層面。這也是為何我提出應鼓勵學生朝向co-op的方式去建立與社會間可共構的前端學習。如果是這樣的話我會鼓勵,但如果只是很籠統地去講青年住宅,反而是把社會資源用一廂情願的方式,甚至不符比例的方式,來挹注給青年。

(二) 呂秉怡: 這個問題的核心關鍵仍是現在台灣的社會住宅存量太少,資源有限,要如何做資源的分配與運用。我們對混居的大前提並不反對,更重要的是細膩的內容與過程。但如果只是「青年」,會有點奇怪,因為整個政策的正當性並不充足,這與康老師的想法有點像。因為青年固然是城市競爭力的來源,但照顧老年的社會住宅也是建構社會的安全網,都可以講得出對整體社會發展的正當理由。

青年正處於人生起步的階段,經濟的競爭力仍不足,所以需要在經濟與社會經驗上拉他一把。目前政府會把租金補貼的政策拉進來當作準社會住宅的扶助政策,若要就資源分配更有效或更合理,青年應該優先用租金補貼到市場上去找房子,因為除了經濟競爭力較弱勢之外,其他部分並沒問題,青年到市場上租房子不會有困難。然從實務經驗,一些弱勢的家庭到市場上可能有錢也租不到房子,即便補貼達到一折或兩折的租金,房東仍不願意接納他。獨居老人或各式各樣的弱勢族群,政府提供只租不售的社會住宅,才是最有可能的避風港。

回到原來的課題,如果太高比例集中在一起,會面臨標籤化的困擾,所以如何達到平衡點,也是一個需要討論的課題,即如何增加社會正當性與公共性。我認同青年除了進住到社會住宅,也增加自己對社會的貢獻,譬如從事社會服務、社區營造或美化的工作,加強進住在此的社會正當性。否則目前台灣到處都是青年社會住宅,其他族群就沒有需要被照顧嗎?國外社會住宅的經驗,都是年長者優先,或是無年齡的限制;即使討論青年,也是針對低薪勞動者的居住權益。社會住宅推動聯盟站在社會團體的角度,會呼籲要更關心低薪或狀況較差的弱勢青年。

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