本報2014年4月24日台北訊，特約記者廖靜蕙報導
《看見台灣》從空中看見清境農場，讓整片山頭毫無限制的觀光發展造成的違建、濫墾一覽無遺，並且引發社會極度震驚，原想輕鬆旅遊、欣賞美景，竟是付出國土破碎的代價。這些原申請為農舍的建築，到底該怎麼管理最有效？南投縣政府提出都市計畫變更解套，環保團體則認為，一旦變更都市計畫，根本就是廬山翻版，恐怕又得天災來解決！
南投縣府2013年3月11日函送「新訂清境風景特定區計畫」申請書，以台14甲線為軸線，周圍面積約497.89公頃，依據都市計畫，由區域計畫土地變更為風景特定區。經過幾次文書往返，內政部區域計畫委員會提出9大問題，要求修正資料後，辦理行政程序審查會議、現勘及專案小組審查會議。昨（23）日召開第二次區域計畫委員會專案小組會議辦理意見徵詢。
南投縣政府表示，台灣有三大高山農場，清境農場為開發最密集地區，加上近年來廬山災害、霧社水庫淤積，因此考量天然災害逐漸逼近，土地管制有其必要性及急迫性，依據都市計畫法規定提出「新訂清境風景特定區計畫」，認為透過都市計畫管制方式，可落實國土保育政策、管制人為不當開發、強化中部山域特色、提振公共服務水準。
管理不力或缺乏政策工具？
解決清境農場濫墾違建只能靠都市計畫來解決嗎？營建署綜計處代表即問，是管理問題還是法令工具不足？
南投縣政府件建設處處長曾仁隆說，民宿業者都是依照非都市計畫申請農舍，變更都市計畫後，保護區內的民宿一律拆除，環境敏感區也有相關的要求。另一方面，因不能農業使用，將高山農業完全排除；排水方面目前只有簡易自來水設計水保計畫，未來則可要求申請人依地質法、水保法提水土保持計畫。都市計畫提供較多的管理選項。
曾仁隆重申，不是為了清境就地合法，無論是否變更都市計畫，都須拆除3.6萬平方公尺、約10000坪樓地板面積。
他說，3月底地調所公布地質敏感地區圖之後，南投縣政府可據此進行分區分級管制，包括地質敏感區若未能通過審查，就必須拆除。拆除的方式包括以地易地，另覓非地質敏感區土地以地易地，或以社區容積率收入，提供舊合法的建築物補償。
南投縣政府雖於兩年前進入《都市計畫法》申請程序，依據第81條，凍結核發建照，新違建即報即拆，至今累計11件，但依法只能兩年。
誤解地質資料 崩塌區可蓋民宿
不過資料當中，規劃單位在解讀中央地質調查所的資料，有所誤解，使得地調所幾次澄清。
規劃資料上說，6成土地劃定在「潛在」崩塌區以及順向坡，因此不會從完全限制或禁止開發的角度思考；地調所代表澄清，區位所在的崩塌區，現場確認有地表變形，雖未到裸露的程度，但確定有崩塌；最終核定，山崩區和順向坡區都是確切的，而非「預測性質」。
地調所表示，無論如何分區，都必須進行地質調查，有些風景區坡地超過55度，申請都市計畫先進行區域地質調查，收集資料，先把地形坡度問題，高山板岩，岩體破碎以及向緣侵蝕的問題，有些法規也都有要求某些地區不得開發。評估之後，對照分區再重新看看有沒有調整的必要。
對於氣候變遷調適策略，地調所代表認為，規劃單位應說明氣候變遷的成因，收集參考國家災害防救科技中心資料，特別是過去發生的災害資料，才能發展調適策略。
人口容受力應包含觀光人數
依據簡報說明顯示，規劃團隊依台灣人口數，計算當地可涵養的人口數為3238人，目前常住人口1300人，因此認為還有容納量；對此，有委員提醒規劃單位，當地是觀光區流動人口比常住人口多，仍會帶來的用水、環境污染、承載量的問題，不容忽視，應將常住人口與觀光人數一併計算出可承載的數量，才符合環境承載容量的意涵。
依據規劃單位所言，去年清境旅遊人口約150萬人，換算下來每天平均約4110人；若再加上常住人口，則每天都有5410人；規劃計畫期待能調整為100萬人，換算下來每天約2740人，若再加上常住人口，則每天都有4040人。
委員表示，南投縣政府對於環境容受力的說明，流於道德勸說，不需要都市計畫即能進行。對於140公頃可開發面積開發現況，應以區域計畫分區圖，以及都市計畫分區圖，標示民宿分布以及數量，幫助委員會進一步了解都市計畫變更之必要性。
解決清境問題不是變更土地利用
規劃單位認為，清境現況演變至如此，有其歷史脈絡可循，包括政府為了安置榮民發展高山農業，以及921地震後刻意行銷。不過規劃單位卻漠視聳立於清境巨大的建築量體，大多都是外來者投資，照顧當地居民的政策初衷早已變調。
文化大學景觀學系退休教授楊重信質疑，縣政府十幾年來都不修訂，若無這麼多違章建築，會變更都市計畫嗎？他批，根本是為了讓業者就地合法。
他認為應釐清本案之合法性、正當性；以最低發展為規劃前提，遊客量管制，擬出對社會有益的規劃。而非演變到無法收拾才說非都市計畫無效，並藉機擴大開發。
楊重信說，《都市計畫法》第12條特定計畫區計畫是為「保持優美風景」，強調保持而非發展，應提出具體可行的計畫；變更都市計畫不是用來解決管理單位未善盡職責、失職的問題。
就地合法 錯誤示範破壞國土有利可圖
依據都市計畫法第20條「主要計畫在區域計畫地區範圍者，內政部在訂定或核定前，應先徵詢各該區域計畫機構之意見。」
地球公民基金會董事長廖本全認為，變更都市計畫，意味著區域計畫土地減少，應得到區域計畫土地主管機關（區委會）委員的同意，「怎麼會是依據都市計畫法來決定區域計畫委員該怎麼做？」認為這個程序是有問題的。
對於南投縣政府說本計畫為「管制型都市計畫」，廖本全批為「就地合法型」，只顯示了管理單位失職、失控，也示範破壞國土是有利可圖的，而且破壞到一個極致就可以翻身；都市計畫不能解決問題，只會製造更多問題。
他提到1993年任職營建署時，承辦廬山都市計畫通盤計畫業務，和清境變更都市計畫意圖是一樣的。當時即有委員告訴他，廬山的問題只有颱風可以解決。2008年辛樂克颱風重創台灣以及廬山，有媒體問下一個廬山在哪裡？他回答就在清境。
執法不力 非法令工具不足
地球公民基金會研究專員呂翊齊指出，本案之必要性及合理性薄弱，唯一必須透過都市計畫解決的問題只有將違法民宿劃為風景區，放寬容積率與建蔽率讓違法民宿就地合法。
非都市土地並非缺乏法源，更非無管制功能，例如農舍可蓋多大、如何使用，法律規範的清清楚楚。而無論是水源總量控管、污水處理設施、交通抒解、超限查定、水保處理、地質評估、國土侵佔等問題，皆和都市計畫無關，早就該處理。
呂翊齊指出，未來民宿區正全數被劃為風景區，若依據都市計畫法施行細則，風景區並未限制農業行為及設施，無法解決高山農業問題；區內屬於退輔會的林業用地（將劃為保護區）與遊憩用地（將劃為遊憩區），原本就不是違法旅宿與農業聚集區，轉為都市計畫後頂多維持現狀，並不能導正環境困境。
「廬山」真面目
1986年，南投縣轄內的廬山溫泉區，因非法違建浮濫，縣府制訂「廬山風景特定區」都市計畫首次就地合法，但違法旅館不減反增。 1993年通盤檢討，二次就地合法。 2008年9月辛樂克沖毀三棟飯店。 2009年莫拉克再次重創廬山。 2011年第二次通盤檢討，將立即危害土地變更為保護區。 2012年因深層地滑，南投縣府正式廢止廬山溫泉區，全區遷移。 （資料整理：地球公民基金會）