環運新挑戰:權力下放中的治理機制

綠色公民行動聯盟研究員

責任主編:孫窮理

國土治理體制正在發生重大變革。2013年10月營建署公告全國區域計畫,亦廢止原北、中、南、東區域計畫,同時各直轄市、縣市政府也開始擬定各地的區域計劃,預計於2015年10月前陸續完成審議。各縣市區域計畫公佈施行後,未來國土治理體制將由現行「北、中、南、東區域計畫」的單一層級,調整為「全國區域計畫」及「直轄市、縣(市)區域計畫」兩個層級。將來全台每個縣市都將有一本區域計畫,也將成立各自的區域計畫委員會。由於全國區域計畫是上位政策計畫,僅制定指導原則,具體的空間規劃內容將由各縣市區域計畫及區委會決定。換言之,空間規劃管制的權力,將大幅下放地方政府。

新訂擴大都計審議 改「包裹申請、包裹審查」

其中影響最大的,恐怕是非都市土地變更審議程序的簡化,以及審議權力的下放。

首先是「新訂、擴大都市計畫」(如桃園航空城案、璞玉計畫案)審議程序的簡化。目前各級政府要申請新訂或者擴大都市計畫,都必須先經過內政部區域計畫委員會審議同意,才能啟動都市計畫委員會擬定與申請審議程序。但未來只要是已經在各地區域計畫列明未來可能做新訂、擴大都市計畫的區位、機能、規模及成長管理等事項的範圍,或者是配合經行政院核定為重大建設的區域,可逕依都市計畫法定程序辦理,不需再經內政部區域計畫委員會審議。雖說各地區域計畫列明的新訂擴大都計區域,仍須經內政部區委會同意,也明訂未來除非是重大建設或已寫入各地區域計畫的範圍,不再受理零星個案申請。但各縣市新訂擴大都計案在內政部區委會及政策環評的審議程序,將由現行的「逐案申請、逐案審查」,轉變為包裹在各地區域計畫內的「一次申請、一次審查」,審議程序大幅簡化[1] (圖一)。

(圖一)新舊新訂擴大都市計畫審流程比較圖
說明:各直轄市、縣(市)區域計畫發布實施後,已於地方區域計畫列明的心定擴大都市計畫區位,以及配合國家重大建設區域,可逕入都市計畫審議程序,無須經內政部區委會審議。

開發許可審議權限下放地方

其次是「開發許可」(多半是工業區、科學園區或小型住宅社區變更案,如中科四期案、後龍科技園區案)審議程序簡化與審議權下放。在各地區域計畫中,地方政府可指認「設施型使用分區變更區位」(類似發展腹地的概念),被指認為「設施型使用分區變更區位」的區域,將簡化「開發許可」的審查流程。另外,一旦直轄市、縣(市)區域計畫公告實施後,開發許可將依《區域計畫法》第15條之1第1項第2款規定[2] ,回歸依各地方政府審議為原則[3] ,一改目前地方政府為開發申請人,且面積達10公頃以上就必須由內政部區委會審議開發許可的現況,審議權力大幅下放。以後類似後龍科技園區(灣寶)這類地方政府為開發主體的變更案,「開發許可」恐怕都將由地方政府自行審議。無獨有偶,日前環保署召開《環境影響評估法施行細則》修正草案的公聽會,草案第13條也涉及環評審查的中央、地方分工,環保署計畫將現行由目的事業主管機關核定中央或地方進行環評,改為明確列表來認定。其中關於工商綜合區、觀光飯店、纜車興建等爭議事項,計畫將交由地方政府進行環評,引發環境團體對於審議權下放的質疑。

治理權下放等於去管制化?

開發案治理權的「下放」,使得環境運動的情勢發生改變,與過去引發全國關注的在地議題,以中央的環評、區委會為必爭之地,未來,在地的組織、行動勢必越來越重要。圖為2010年11月13日,反國光石化大遊行,於凱達格蘭大道。(攝影:王毅丰)

自90年代中期施行環境影響評估及開發許可制之後,環保署的環評會議、內政部區域計畫委員會、都市計畫委員會,成為環境運動及土地運動的主戰場。雖然環境及國土治理機制的專家官僚審議本質,讓這些表面上公正中立的審議制度,仍有許多政商上下其手的空間,對於人民的參與權利亦多所限縮。但民間團體、各自救會累積近20年的實戰經驗,從對審議程序及法令的瞭解,以及開發案資料蒐集研讀的能力,乃至於場內外抗爭施壓、媒體操作、輿論動員等,已經發展出各式介入這些治理機制的戰法。在靈活的抵抗戰術操演、串聯下,人民確實可以利用某些政治破口,例如全國輿論支持(如國光石化案),或者中央持中立或不支持立場(如後龍科技園區案),在中央層級的環境國土治理機制內擋下一些開發案,從而使治理機制發揮實質管制的效果。

也因為如此,使得開發許可、都計審議、環評制度等治理機制,一直被資本家、政府經建部門視作經濟發展的絆腳石,加速、簡化環境及土地變更審議流程,也持續見於政府各項推動經濟計畫。所以此次全國區域計畫雖然是以「成長管理」、「引導發展秩序」、「地方自治」為名,進行區域計畫規劃審議層級的變革。但目前地方層級的都委及環評審議機制,從委員遴選、審查作業規範、民眾參與機制都未臻透明及法制化,政商勢力介入的鑿斧更深,加上遠離政經中心吸引輿論媒體關注不易,以及環境、社運團體較少在地政治影響力等因素,區域計畫變更審議的「權力下放」,恐怕就是新一輪國土與環境「去管制化」的開始。

環境運動須要更在地化

面對國土與環境治理機制的權力下放,環境運動勢必要「更在地化」。過往審議與規劃權力高度集中於台北政經中心,使環境運動多半發展朝向創造全國輿論,影響政府高層、中央部會、審議委員態度為主軸的運動策略。一旦治理權力大幅下放至地方政府,環境運動勢必要發展新的在地戰略。除了既有吸引不特定公民「空氣票」支持議題的能力外,看來必須加強直接影響地方首長、民意代表意向的政治影響力。放在當前的台灣地方政治脈絡下,或許是能更具體動員的組織實力與地方選舉影響力。

新一輪環境與國土治理權力的地方戰鬥已經開打。目前除嘉義縣與花蓮縣之外,各地方政府皆已完成區域計畫的草案。新北市區域計畫已經完成市區委會的審議,正於內政部區委會審議中。台中市及彰化縣區域計畫則完成了草案公開展覽程序,準備進各自的區委會審議,其他縣市區域計畫,不久也會進行公開展覽程序[4] 。目前不管是全國或地方尺度的公民監督都非常不足,亟需大家的關注。相關訊息可關注營建署網頁:〈全國區域計畫專區〉、〈直轄市、縣(市)區域計畫專區

【註釋】
[1] 《全國區域計畫》,內政部營建署,2013,p.7。[back]
[2] 《區域計畫法》第十五條之一第一項第二款:二、為開發利用,依各該區域計畫之規定,由申請人擬具開發計畫,檢同有關文件,向直轄市、縣 (市)政府申請,報經各該區域計畫擬定機關許可後,辦理分區變更。[back]
[3] 目前開發許可審議是以內政部區域委員會審議為原則,委辦地方政府審議為例外(非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣(市)政府審查作業要點第二項)。各地區域計畫發布實施後,將改為由直轄市、縣(市)主管機關辦理審議許可,除一定規模以上、性質特殊、位於環境敏感地區或其他經中央主管機關指定者,才由中央主管機關審議許可(《區域計畫法施行細則》第18條)。[back]
[4] 目前網路上可取得的各地區域計畫草案內容,僅有新北市區域計畫、台中市區域計畫、彰化縣區域計畫。(【新北市區域計畫下載】【台中市區域計畫下載】【彰化縣區域計畫下載】)。[back]

回應

審議的基本堅持所憑藉的理念和權力,如何讓人安心?

明知地方政治派系分贓卻還是硬要權力下放這是縱容惡搞

啊~不就是拆政府之後,公民又補不上的必然!!
真是好棒棒...

〈澄社評論〉選舉季,發財夢,大崩壞
2014-09-29

◎ 徐世榮
又到了選舉季,一般皆知,國民黨擅長打組織戰,經由各地方黨部及基層小組,共同形構出鐵票部隊。惟,國民黨並非是改革型政黨,不僅忽視民主人權,成員也嚴重欠缺對於主義的理想與熱情,在此情況下,組織該如何動員?

它必須透過利誘!而這個「利誘機制」一定須創造出龐大利益,甚至幾近是暴利,讓絕大多數參與者都可以分一杯羹;更為重要的,這個「利誘機制」必須能夠編織發財夢,捲動當地大部分鄉親與逐利者,讓他們也跟著瘋狂,並因此奉上選票。土地使用變更及開發利益炒作,即是這個「利誘機制」。由於農地價格相對低廉,經由都市計畫、區段徵收及市地重劃等手段,農地如果能變更為住宅區或商辦,價格立即三級跳,許多人因此趨之若鶩。選前,政客、樁腳及掮客積極運作,人頭並悄悄進駐,開票結果成為土地是否變更開發的決定關鍵,選舉至此宛如在做生意!開票即是開標!

高明的執政者並據此提出開發計畫予以美化,如桃園航空城、新竹台知園區(原璞玉計畫)、愛台十二項建設等。中央政府並刻意護航,把這些計畫包裝為「國家重大建設計畫」,然其主要目的乃是要以此來排拒反對力量,強制進行土地徵收,遂行炒作及勝選目的。當其面對農民及住民強烈抗爭時,候選人及其炒作團隊則是以「少數服從多數」來霸凌社會弱勢者。其實,人權議題絕非是用數人頭解決,若不符合土地徵收要件,縱然贊成比例再高,也絕無權利進行土地徵收。

為求勝選,相關政策與制度皆是配合土地炒作,如輕賦稅、低利率及高容積等,致使這門生意的利潤相當驚人,既賺錢又吸票,它也因此成為政客們吸食已久的嗎啡及大麻,很難戒除,然台灣的崩壞卻也由此而生。因為,反對土地使用變更及徵收者,大概都是樸實及疼惜鄉土的農民,他們收入雖低,卻希望能夠保住農地,依法繼續農用;反之,要求變更及徵收的,卻大抵都是違法使用及炒作者。這讓人深感遺憾:合法使用,權利被剝奪,流離失所;違法使用,不僅不受懲罰,竟又賺取暴利。試問,台灣還能不崩壞嗎?

(作者為國立政治大學地政學系教授)